Text rozhodnutia
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
zo 17. septembra 2026 (*1)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 17 ods. 1, článok 39 a článok 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie – Zásada demokracie – Právo byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu – Obmedzenie výkonu tohto práva – Akt o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu – Podmienky zvoliteľnosti – Požiadavka zaplatenia volebnej zábezpeky – Predkladanie ‚neserióznych alebo fiktívnych‘ kandidatúr – Odradzujúci cieľ – Reprezentatívnosť voličov – Primeranosť výšky tejto zábezpeky vo vzťahu k sledovaným cieľom“
Vo veci C-438/24,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Riigikohus (Najvyšší súd, Estónsko) z 31. mája 2024 a doručený Súdnemu dvoru 19. júna 2024, ktorý súvisí s konaním:
Erakond Eestimaa Rohelised
za účasti:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory F. Biltgen, sudcovia I. Ziemele (spravodajkyňa), A. Kumin, S. Gervasoni a M. Bošnjak,
generálna advokátka T. Ćapeta,
tajomník: C. Strömholm, administrátorka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 3. júla 2025,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– estónska vláda, v zastúpení: H. Hirsik a M. Kriisa, splnomocnené zástupkyne
– grécka vláda, v zastúpení: K. Boskovits, splnomocnený zástupca,
– holandská vláda, v zastúpení: M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen a C. S. Schillemans, splnomocnené zástupkyne,
– Európsky parlament, v zastúpení: M. Allik, N. Lorenz a T. Lukácsi, splnomocnení zástupcovia,
– Európska komisia, v zastúpení: F. Erlbacher, S. Pardo Quintillán a E. Randvere, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci A.-R. Brett, vandeadvokaat,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 13. novembra 2025,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 17 ods. 1 a článku 39 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Erakond Eestimaa Rohelised (Estónska strana zelených, ďalej len „EER“) a Vabariigi Valimiskomisjon (volebná komisia Estónskej republiky) (ďalej len „volebná komisia“) vo veci odmietnutia zapísať siedmich kandidátov na kandidátnu listinu tejto strany vo voľbách do Európskeho parlamentu v júni 2024 zo strany volebnej komisie.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Charta
3 Článok 17 Charty, nazvaný „Vlastnícke právo“, v odseku 1 stanovuje:
„Každý má právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho. …“
4 Článok 39 Charty s názvom „Právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu“ stanovuje:
„1. Každý občan Únie má právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, a to za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci toho štátu.
2. Poslanci Európskeho parlamentu sú volení vo všeobecných, priamych a slobodných voľbách tajným hlasovaním.“
5 Článok 51 ods. 1 Charty stanovuje:
„Ustanovenia tejto charty sú pri dodržaní zásady subsidiarity určené pre inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a tiež pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie. V dôsledku toho rešpektujú práva, dodržiavajú zásady a podporujú ich uplatňovanie v súlade so svojimi príslušnými právomocami a pri zachovaní obmedzení právomocí [Európskej] únie, ktoré boli na ňu prenesené zmluvami.“
6 Článok 52 ods. 1 Charty znie takto:
„Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.“
2. Zmluvy o EÚ a FEÚ
7 Článok 2 ZEÚ stanovuje:
„Únia je založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi.“
8 Článok 10 ZEÚ stanovuje:
„1. Fungovanie Únie je založené na zastupiteľskej demokracii.
…
3. Každý občan má právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie. Rozhodnutia sa prijímajú podľa možnosti čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi.
4. Politické strany na európskej úrovni prispievajú k formovaniu európskeho politického vedomia a k vyjadrovaniu vôle občanov Únie.“
9 Článok 14 ods. 3 ZEÚ znie:
„Poslanci Európskeho parlamentu sú volení vo všeobecných, priamych a slobodných voľbách tajným hlasovaním na volebné obdobie piatich rokov.“
10 Článok 18 ZFEÚ uvádza:
„V rámci pôsobnosti zmlúv a bez toho, aby boli dotknuté ich osobitné ustanovenia[,] akákoľvek diskriminácia na základe štátnej príslušnosti je zakázaná.
…“
11 Článok 20 ods. 2 ZFEÚ znie:
„Občania Únie požívajú práva a podliehajú povinnostiam ustanoveným v zmluvách. Majú okrem iného:
…
b) právo voliť a byť volení vo voľbách do Európskeho parlamentu a vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v členskom štáte, v ktorom majú bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu;
…
Tieto práva sa uplatňujú v súlade s podmienkami a obmedzeniami vymedzenými v zmluvách a opatreniami prijatými na ich vykonanie.“
12 Článok 22 ZFEÚ stanovuje:
„1. Každý občan Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie je štátnym príslušníkom, má právo voliť a byť volený do orgánov miestnej samosprávy vo voľbách v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu. Výkon tohto práva podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada [Európskej únie] jednomyseľne v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom po porade s Európskym parlamentom; táto úprava môže stanoviť odchýlky, ak je to odôvodnené špecifickými problémami členského štátu.
2. Bez toho, aby bol dotknutý článok 223 ods. 1 a pravidlá prijaté na jeho vykonanie, každý občan Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie je štátnym príslušníkom, má právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za tých istých podmienok ako štátny príslušník tohto štátu. Výkon tohto práva podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada jednomyseľne v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom po porade s Európskym parlamentom; táto úprava môže stanoviť odchýlky, ak je to odôvodnené špecifickými problémami niektorého členského štátu.“
13 Podľa článku 223 ods. 1 ZFEÚ:
„Európsky parlament vypracuje návrh s cieľom prijať ustanovenia potrebné na umožnenie priamych a všeobecných volieb jeho poslancov konané jednotným postupom vo všetkých členských štátoch alebo v súlade so zásadami spoločnými pre všetky členské štáty.
Rada po udelení súhlasu Európskeho parlamentu vyjadrenom väčšinou hlasov svojich členov v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom jednomyseľne prijme potrebné ustanovenia. Tieto ustanovenia nadobudnú platnosť po ich schválení členskými štátmi v súlade s ich príslušnými vnútroštátnymi ústavnými požiadavkami.“
3. Akt z roku 1976
14 Článok 1 Aktu o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu, pripojeného k rozhodnutiu 76/787/ESUO, EHS, Euratom z 20. septembra 1976 [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 278, 1976, s. 1), zmeneného rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom z 25. júna a 23. septembra 2002 (Ú. v. EÚ L 283, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 137) (ďalej len „akt z roku 1976“), stanovuje:
„1. V každom členskom štáte sú poslanci Európskeho parlamentu volení systémom pomerného zastúpenia, a to na základe zoznamu alebo jedného prenosného hlasu.
…
3. Voľby sú všeobecné, priame, slobodné, s tajným hlasovaním.“
15 Článok 8 prvý odsek aktu z roku 1976 stanovuje:
„S výhradou ustanovení tohto aktu sa volebný postup v každom členskom štáte upravuje vnútroštátnymi predpismi.“
B. Estónske právo
16 Ustanovenie § 2 ods. 2 prvá veta Euroopa Parlamendi valimise seadus (zákon o voľbách do Európskeho parlamentu) z 18. decembra 2002 (RT I 2003, 4, 22, ďalej len „EPVS“) stanovuje:
„Voľby do Európskeho parlamentu sú slobodné, všeobecné, rovné a priame.“
17 Ustanovenie § 28 EPVS, nazvané „Kandidátna listina“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. Kandidátnu listinu zostavuje politická strana.
2. Kandidátna listina môže obsahovať o dvoch kandidátov viac, než je počet poslancov Európskeho parlamentu volených v Estónsku.“
18 V zmysle § 29 EPVS:
„…
3. Na registráciu kandidátov politické strany poskytnú štátnemu volebnému úradu:
…
(3) kópiu platobného príkazu potvrdzujúceho zaplatenie zábezpeky;
…
4. Nezávislí kandidáti poskytnú štátnemu volebnému úradu:
…
(2) kópiu platobného príkazu potvrdzujúceho zaplatenie zábezpeky;
…
5. Pred podaním kandidatúr politická strana alebo nezávislý kandidát zaplatí na bankový účet ministerstva financií ako zábezpeku sumu rovnajúcu sa päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy stanovenej vládou Estónskej republiky za každú osobu, ktorej kandidatúra bola podaná.“
19 Ustanovenie § 77 EPVS stanovuje:
„Nezávislému kandidátovi alebo politickej strane sa vráti zábezpeka, ak ktorýkoľvek z nich získal celkovo aspoň 5 % hlasov na celom území štátu. [Volebná komisia] prevedie nevrátené zábezpeky do štátnej pokladnice.“
II. Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
20 EER predložila volebnej komisii žiadosť o registráciu zoznamu deviatich kandidátov vo voľbách do Európskeho parlamentu, ktoré sa konali v júni 2024.
21 Keďže EER zaplatila zábezpeku uvedenú v § 29 ods. 5 EPVS len za dvoch kandidátov, volebná komisia zaregistrovala prvých dvoch kandidátov z tohto zoznamu a zamietla túto žiadosť v rozsahu, v akom sa týkala zostávajúcich siedmich kandidátov z uvedeného zoznamu.
22 Táto strana podala proti tomuto zamietavému rozhodnutiu volebnú sťažnosť na Riigikohus (Najvyšší súd, Estónsko), ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania a ktorý rozhodnutím zo 6. mája 2024 začal konanie o preskúmaní ústavnosti § 29 EPVS.
23 Na účely zabezpečenia predbežnej ochrany práv žalobkyne vo veci samej tento súd uznesením zo 14. mája 2024 uložil volebnej komisii povinnosť vyhovieť dotknutej žiadosti o registráciu siedmich kandidátov zo zoznamu EER, ktorí boli spomenutí v bode 21 tohto rozsudku, čo táto komisia v ten istý deň aj urobila.
24 Riigikohus (Najvyšší súd) na jednej strane uvádza, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, v rozsahu, v akom stanovuje zaplatenie zábezpeky na účely registrácie kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu (ďalej len „požiadavka zloženia zábezpeky“), môže obmedziť právo byť volený zakotvené v Charte. Na druhej strane by takáto finančná požiadavka mohla obmedziť vlastnícke právo zakotvené v článku 17 ods. 1 prvej vete Charty, keďže táto zábezpeka je v prípade, že sa po voľbách nevráti, odvedená do štátneho rozpočtu.
25 Uvedený súd uvádza, že cieľom požiadavky na zloženie zábezpeky je odrádzať od predkladania „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr tým, že zvyšuje zodpovednosť kandidátov. Táto požiadavka voličom zaručuje väčšiu reprezentatívnosť Európskeho parlamentu a bráni zneužívaniu verejných finančných prostriedkov vyčlenených na organizáciu volieb a na pokrytie politických diskusií verejnými médiami.
26 Uvedený súd však tvrdí, že výška tejto zábezpeky by mala byť primeraná na to, aby sa neprimerane neobmedzilo právo byť volený. Pre voľby do Európskeho parlamentu v júni 2024 pritom táto suma predstavovala 4100 eur za každého kandidáta, t. j. 36900 eur za kompletný zoznam deviatich kandidátov. Pre kandidátov teda uvedená suma predstavovala 2,6-násobok mediánu hrubej mesačnej mzdy v štvrtom štvrťroku roku 2023.
27 Vzhľadom na výšku zábezpeky, ktorej zaplatenie požaduje estónska právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, predkladajúci vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti o primeranosti takejto právnej úpravy, ktorá nestanovuje iný spôsob preukázania vážnosti úmyslov kandidátov vo voľbách do Európskeho parlamentu.
28 Za týchto okolností Riigikohus (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Majú sa článok 17 ods. 1 prvá veta a článok 39 ods. 2 [Charty] v spojení s jej článkom 52 ods. 1 vykladať v tom zmysle, že bránia povinnosti zaplatiť na účely účasti vo voľbách do Európskeho parlamentu zábezpeku vo výške päťnásobku platnej minimálnej mesačnej mzdy za každú osobu, ktorá predložila svoju kandidatúru a 45-násobku platnej mesačnej minimálnej mzdy za kompletnú kandidátnu listinu politickej strany?“
III. O prejudiciálnej otázke
A. O pretrvávaní predmetu sporu vo veci samej
29 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že volebná komisia 14. mája 2024 zaregistrovala všetkých kandidátov zo zoznamu EER, hoci táto strana zaplatila zábezpeku len v súvislosti s registráciou dvoch z týchto kandidátov.
30 Podľa ustálenej judikatúry sa na otázky týkajúce sa práva Únie vzťahuje prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi okolnosťami potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené [rozsudok z 23. novembra 2021, IS (Nezákonnosť uznesenia o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania),C-564/19, EU:C:2021:949, bod 61 a citovaná judikatúra].
31 V prejednávanej veci predkladajúci vnútroštátny súd rozhoduje o žalobe smerujúcej k preskúmaniu ústavnosti estónskej právnej úpravy, ktorá podmieňuje registráciu kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu zaplatením zábezpeky.
32 Na jednej strane však predkladajúci vnútroštátny súd uvádza, že toto preskúmanie ústavnosti zahŕňa výklad ustanovení Charty uvedených v jeho prejudiciálnej otázke. Výsledok uvedeného preskúmania ústavnosti preto závisí najmä od výkladu relevantných ustanovení práva Únie Súdnym dvorom.
33 Na druhej strane vzhľadom na výsledok, ktorý EER dosiahla vo voľbách do Európskeho parlamentu, pričom nedosiahla prah 5 % odovzdaných hlasov stanovený v článku 77 EPVS, nie je možné tejto strane vrátiť zábezpeku, ktorú zaplatila. Odpoveď Súdneho dvora preto môže mať vplyv na nárok EER na jej vrátenie.
34 Z toho dôvodu treba o návrhu na začatie prejudiciálneho konania rozhodnúť.
B. O veci samej
35 Svojou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 17 ods. 1 a článok 39 ods. 2 Charty majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej je registrácia kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu podmienená zaplatením zábezpeky vo výške päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy platnej v dotknutom členskom štáte, ktorú je možné vrátiť pod podmienkou, že nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany, dosiahli prah 5 % hlasov odovzdaných v týchto voľbách.
36 Na úvod treba pripomenúť, že podľa článku 51 ods. 1 Charty sú jej ustanovenia určené pre členské štáty, len ak vykonávajú právo Únie. V prejednávanej veci treba uviesť, že Estónska republika prijatím ustanovení EPVS splnila svoju povinnosť upraviť postup a podmienky volieb do Európskeho parlamentu v súlade so zásadami stanovenými v článku 14 ods. 3 ZEÚ. Treba preto konštatovať, že Charta je uplatniteľná.
1. O článku 17 ods. 1 Charty
37 Podľa článku 17 ods. 1 Charty „každý má právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku, s výnimkou verejného záujmu, v prípadoch a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon, pričom musí byť včas vyplatená spravodlivá náhrada. Užívanie majetku môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom“.
38 Článok 17 ods. 1 Charty obsahuje tri rôzne pravidlá. Prvé pravidlo, ktoré sa nachádza v prvej vete tohto ustanovenia a má všeobecnú povahu, konkretizuje zásadu rešpektovania vlastníctva. Druhé pravidlo, obsiahnuté v druhej vete uvedeného ustanovenia, sa týka zbavenia majetku a podmieňuje ho splnením určitých podmienok. Pokiaľ ide o tretie pravidlo nachádzajúce sa v tretej vete toho istého ustanovenia, toto priznáva členským štátom právomoc upraviť užívanie majetku v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom (rozsudok z 10. júla 2025, INTERZERO a i., C-254/23, EU:C:2025:569, bod 144, ako aj citovaná judikatúra).
39 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, podmieňuje možnosť kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu požiadavkou zloženia zábezpeky a podmieňuje vrátenie sumy tejto zábezpeky tým, že nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany dosiahnu prah 5 % odovzdaných hlasov.
40 Takáto požiadavka predstavuje podmienku, ktorej dodržiavanie sa ukladá kandidátom a politickým stranám, ktorí sa slobodne rozhodnú kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu. V prejednávanej veci ju nemožno považovať za zbavenie majetku alebo právnu úpravu užívania majetku v zmysle článku 17 ods. 1 Charty.
41 Spor vo veci samej preto nespadá do pôsobnosti článku 17 ods. 1 Charty.
2. O článku 39 a článku 52 ods. 1 Charty
42 Podľa článku 39 ods. 1 Charty, ako aj článku 20 ods. 2 písm. b) a článku 22 ods. 2 ZFEÚ má každý občan Únie právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu. Okrem toho podľa článku 39 ods. 2 Charty a článku 14 ods. 3 ZEÚ sú „poslanci Európskeho parlamentu volení vo všeobecných, priamych a slobodných voľbách tajným hlasovaním“.
43 Ako v podstate uviedla generálna advokátka v bode 30 svojich návrhov, právo kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu je vyjadrením zásady všeobecných volieb, ktorá je rovnako ako zásada priameho, slobodného a tajného hlasovania zakotvená v článku 14 ods. 3 ZEÚ a zopakovaná v článku 39 ods. 2 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2019, Junqueras Vies,C-502/19, EU:C:2019:1115, bod 86).
44 Článok 39 Charty však nespresňuje podmienky, za ktorých občania Únie vykonávajú svoje právo byť volení vo voľbách do Európskeho parlamentu, takže určenie týchto podmienok patrí do právomoci každého členského štátu, v súlade s právom Únie.
45 Súdny dvor tak na základe spoločného výkladu článku 223 ods. 1 ZFEÚ a článku 8 prvého odseku aktu z roku 1976 rozhodol, že za súčasného stavu práva Únie majú členské štáty v zásade naďalej právomoc stanoviť pravidlá voliteľnosti vo voľbách do Európskeho parlamentu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. decembra 2019, Junqueras Vies,C-502/19, EU:C:2019:1115, bod 69, a z 22. decembra 2022, Junqueras i Vies/Parlament,C-115/21 P, EU:C:2022:1021, bod 60).
46 Ak však členské štáty stanovia podmienky výkonu práva byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu, musia dodržiavať zásady zaručené v článku 39 ods. 2 Charty.
47 Článok 39 ods. 2 Charty totiž tým, že spresňuje, že „poslanci Európskeho parlamentu sú volení vo všeobecných, priamych, slobodných voľbách tajným hlasovaním“, vyžaduje, aby členské štáty zabezpečili účinný výkon tohto práva občanmi Únie.
48 V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, zavádza obmedzenie výkonu uvedeného práva v rozsahu, v akom stanovuje, že registrácia kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu je podmienená zaplatením zábezpeky vo výške päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy a že vrátenie tejto zábezpeky je možné len vtedy, ak nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany, dosiahli prah 5 % hlasov odovzdaných v týchto voľbách.
49 Článok 52 ods. 1 Charty však pripúšťa, že výkon práv, akými sú práva zaručené v článku 39 Charty, môže byť obmedzený, ak je také obmedzenie stanovené zákonom, rešpektuje podstatu týchto práv a že pri dodržaní zásady proporcionality je nevyhnutné a skutočne zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou (rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne,C-650/13, EU:C:2015:648, bod 46 a citovaná judikatúra).
50 Spor vo veci samej teda spadá do pôsobnosti článku 39 a článku 52 ods. 1 Charty.
51 Treba však uviesť, že v súlade s článkom 10 ods. 1 ZEÚ je fungovanie Únie založené na zastupiteľskej demokracii, ktorá vyjadruje hodnotu demokracie, ktorá podľa článku 2 ZEÚ predstavuje jednu z hodnôt, na ktorých je Únia založená [pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. apríla 2025, Komisia/Malta (Občianstvo investorom),C-181/23, EU:C:2025:283, bod 89].
52 Právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie zaručené každému občanovi Únie článkom 10 ods. 3 ZEÚ sa prejavuje najmä výkonom práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu [pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. apríla 2025, Komisia/Malta (Občianstvo investorom),C-181/23, EU:C:2025:283, bod 88].
53 Článok 10 ods. 3 ZEÚ zdôrazňuje, pokiaľ ide o voľby do Európskeho parlamentu, súvislosť medzi zásadou zastupiteľskej demokracie v rámci Únie a právom voliť a byť volený v týchto voľbách [rozsudky z 19. novembra 2024, Komisia/Česká republika (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane), C-808/21, EU:C:2024:962, bod 116, ako aj z 19. novembra 2024, Komisia/Poľsko (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane), C-814/21, EU:C:2024:963, bod 114].
54 V tomto kontexte, ako vyplýva z článku 10 ods. 4 ZEÚ, plnia politické strany, ktorých jednou z funkcií je navrhnutie kandidátov vo voľbách, základnú funkciu v systéme zastupiteľskej demokracie, na ktorom je založené fungovanie Únie [rozsudky z 19. novembra 2024, Komisia/Česká republika (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane), C-808/21, EU:C:2024:962, bod 121, ako aj z 19. novembra 2024, Komisia/Poľsko (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane), C-814/21, EU:C:2024:963, bod 119].
55 S cieľom zabezpečiť reprezentatívnosť poslancov Európskeho parlamentu sú členské štáty podľa článku 39 ods. 2 Charty v spojení s článkom 14 ods. 3 ZEÚ povinné zabezpečiť, aby boli voľby poslancov Európskeho parlamentu všeobecné, priame, slobodné, s tajným hlasovaním (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne,C-650/13, EU:C:2015:648, bod 32).
56 Vzhľadom na vyššie uvedené treba preformulovať položenú otázku a vychádzať z toho, že predkladajúci vnútroštátny súd ňou žiada posúdenie, či sa má článok 39 ods. 2 Charty v spojení so zásadou zastupiteľskej demokracie, ktorá stanovuje rámec pre voľby do Európskeho parlamentu a je vyjadrená v článku 10 ZEÚ, vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej je registrácia kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu podmienená zaplatením zábezpeky vo výške päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy platnej v dotknutom členskom štáte, pričom túto zábezpeku možno vrátiť pod podmienkou, že nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany, dosiahli prah 5 % hlasov odovzdaných v týchto voľbách.
57 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, zavádza obmedzenie výkonu práva byť volený priznaného občanom Únie článkom 39 ods. 2 Charty v rozsahu, v akom stanovuje, že registrácia kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu je podmienená zaplatením zábezpeky vo výške päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy a že vrátenie tejto zábezpeky je možné len vtedy, ak nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany dosiahli prah 5 % hlasov odovzdaných v týchto voľbách.
58 Ako však bolo uvedené v bode 49 tohto rozsudku, článok 52 ods. 1 Charty pripúšťa, že výkon práv, akými sú práva zaručené v článku 39 Charty, môže byť obmedzený, ak sú takéto obmedzenia ustanovené zákonom, rešpektujú podstatu týchto práv a pri dodržaní zásady proporcionality sú nevyhnutné a skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou.
a) O právnom základe obmedzenia práva byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu, rešpektovaní podstaty tohto práva a cieľoch sledovaných predmetným opatrením
59 Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, požiadavka zloženia zábezpeky spĺňa podmienku, aby bola stanovená zákonom, pretože ju ukladá EPVS. V súlade s § 29 ods. 3 a 4 tohto zákona je totiž registrácia kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu podmienená zaplatením zábezpeky vo výške päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy. Okrem toho podľa § 77 EPVS je vrátenie tejto zábezpeky možné len pod podmienkou, že nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany získali aspoň 5 % odovzdaných hlasov.
60 Pokiaľ ide o druhú podmienku pripomenutú v bodoch 49 a 58 tohto rozsudku, a to dodržanie podstaty práva kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu, treba uviesť, že výkon tohto práva nie je znemožnený požiadavkou zloženia zábezpeky, ale podlieha finančnej podmienke, takže táto požiadavka sama osebe nespochybňuje podstatu práva byť volený v týchto voľbách.
61 Pokiaľ ide o otázku, či ciele všeobecného záujmu uvádzané na odôvodnenie obmedzenia práva byť volený priznaného občanom Únie článkom 39 ods. 2 Charty, zavedeného vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, sú legitímne z hľadiska práva Únie, treba uviesť, ako spomenul predkladajúci vnútroštátny súd a ako potvrdila estónska vláda, že cieľom požiadavky zloženia zábezpeky je odradiť od predkladania „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr vo voľbách do Európskeho parlamentu, posilniť zmysel kandidátov pre zodpovednosť, znížiť počet „prepadnutých hlasov“, ktoré neprispievajú k voľbe poslanca Európskeho parlamentu, zlepšiť súlad medzi výsledkami týchto volieb a skutočnou vôľou voličov a v dôsledku toho zaručiť právo voličov na účinné zastúpenie. Cieľom požiadavky zloženia zábezpeky je tiež subsidiárne zabrániť vzniku zbytočných verejných výdavkov spojených s organizáciou volieb a pokrytím diskusií vo verejných médiách.
62 Estónska vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom spresnila, že zloženie zábezpeky predstavuje prostriedok vplyvu, ktorý dotknutého kandidáta motivuje k tomu, aby prevzal zodpovednosť, pokiaľ ide o pravdepodobnosť jeho zvolenia vo voľbách do Európskeho parlamentu, pretože vrátenie jeho zábezpeky bude možné len vtedy, ak dosiahne určitý prah odovzdaných hlasov.
63 Z písomných pripomienok predložených Súdnemu dvoru a z diskusií na pojednávaní pred Súdnym dvorom vyplýva, že pojem „neseriózne alebo fiktívne kandidatúry“ treba chápať tak, že zahŕňa na jednej strane kandidátov, ktorí chcú kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu, z iných dôvodov, než je snaha stať sa členmi tejto inštitúcie a účinne sa zúčastňovať na demokratickom živote Únie, ako aj na druhej strane kandidátov, ktorí od začiatku nemajú žiadnu šancu získať dostatočný počet hlasov na to, aby boli zvolení do Európskeho parlamentu, takže ich kandidatúra vedie k „prepadnutým hlasom“.
64 Podľa vysvetliviek k Charte, ktoré sa v súlade s článkom 6 ods. 1 tretím pododsekom ZEÚ a článkom 52 ods. 7 Charty musia zohľadniť pri jej výklade, a ako vyplýva z bodov 42 a 43 tohto rozsudku, článok 39 ods. 2 Charty zodpovedá článku 14 ods. 3 ZEÚ, ktorý preberá základné zásady volebného režimu do demokratického systému.
65 Ako bolo pripomenuté v bodoch 51 a 52 tohto rozsudku, účasť občanov Únie na demokratickom živote Únie sa prejavuje najmä prostredníctvom výkonu ich práva byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu na základe všeobecných, priamych a slobodných volieb tajným hlasovaním, ako to stanovuje článok 39 ods. 2 Charty.
66 Vzhľadom na tieto úvahy treba cieľ spočívajúci v odrádzaní od predkladania „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr vo voľbách do Európskeho parlamentu považovať za legitímny cieľ v rozsahu, v akom smeruje k zabezpečeniu zastupiteľskej demokracie tým, že vylučuje kandidatúry osôb, ktorých zámery nesúvisia s úmyslom stať sa členom Európskeho parlamentu, a teda skutočne sa podieľať na demokratickom živote Únie tým, že sa zvyšuje ich zodpovednosť prostredníctvom zaplatenia zábezpeky.
67 Podobne zabezpečenie toho, aby bol Európsky parlament v čo najväčšej možnej miere skutočne reprezentatívny pre občanov EÚ, je v súlade s demokraciou, ktorá je základnou hodnotou Únie, a prispieva k zabezpečeniu zastupiteľskej demokracie. V dôsledku toho možno za legitímny cieľ v zásade uznať aj cieľ spočívajúci v znížení počtu „prepadnutých hlasov“, ktoré neprispievajú k zvoleniu poslanca Európskeho parlamentu, s cieľom dosiahnuť inštitúciu, ktorá lepšie reprezentuje voličov.
68 Treba však zdôrazniť, že členské štáty nemôžu účinne bojovať proti „prepadnutým hlasom“ len na základe posúdenia, podľa ktorého niektoré politické programy nemajú žiadnu reálnu šancu získať dostatočný počet hlasov.
b) O proporcionalite požiadavky zloženia zábezpeky
69 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora dodržiavanie zásady proporcionality vyžaduje, aby opatrenia stanovené vnútroštátnou právnou úpravou nešli nad rámec toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných touto právnou úpravou, pričom ak existuje možnosť rozhodnúť sa medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné sa prikloniť k najmenej obmedzujúcemu a spôsobené nevýhody nesmú byť neprimerané sledovaným cieľom (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. septembra 2023, Volkswagen Group Italia a Volkswagen Aktiengesellschaft, C-27/22, EU:C:2023:663, bod 93 a citovanú judikatúru).
1) O vhodnosti požiadavky zloženia zábezpeky
70 Pokiaľ ide v prvom rade o vhodnosť požiadavky zloženia zábezpeky na dosiahnutie cieľov spomenutých v bode 61 tohto rozsudku, spočívajúcich v odrádzaní od predkladania „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr, v znížení počtu „prepadnutých hlasov“, ktoré neprispievajú k zvoleniu poslanca Európskeho parlamentu, a v zabezpečení účinnej reprezentatívnosti, treba zdôrazniť, že neschopnosť nezávislého kandidáta alebo kandidátnej listiny strany, získať finančné prostriedky potrebné na zaplatenie zábezpeky, ktorej vrátenie bude možné len vtedy, ak tento kandidát alebo táto listina, dosiahnu určitú stanovenú hranicu odovzdaných hlasov, v zásade preukazuje nedostatok jeho organizačných schopností, sietí kontaktov alebo odhodlania, ktoré sú potrebné na vedenie serióznej kampane, čím sa uvedený kandidát alebo uvedená listina stávajú pravdepodobnou príčinou „prepadnutých hlasov“, ktoré nepovedú k zvoleniu poslanca Európskeho parlamentu, a to okrem skutočnosti, že nemajú dostatočné finančné prostriedky.
71 Okrem toho, hoci požiadavka zloženia zábezpeky neumožňuje úplne zabezpečiť, aby všetky kandidatúry predložené vo voľbách do Európskeho parlamentu boli odôvodnené úmyslom skutočne sa zúčastňovať na demokratickom živote Únie, nič to nemení na tom, že vzhľadom na počiatočnú finančnú záťaž, ktorú so sebou prináša, a na riziko finančnej straty, ktorá vznikne v prípade, ak kandidát nedosiahne prah odovzdaných hlasov zakladajúcich nárok na vrátenie tejto zábezpeky, takáto požiadavka môže nevyhnutne viesť dotknutých kandidátov k úvahám o ich skutočných dôvodoch, a môže tak prispieť k obmedzeniu „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr.
72 Požiadavka zloženia zábezpeky sa preto zdá byť vhodná na zníženie počtu „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr a počtu „prepadnutých hlasov“, aby sa zaručilo právo voličov na účinné zastúpenie.
2) O nevyhnutnosti požiadavky zloženia zábezpeky
73 V druhom rade, pokiaľ ide o nevyhnutnosť požiadavky zloženia zábezpeky na dosiahnutie cieľov pripomenutých v bode 61 tohto rozsudku, treba preskúmať, či výška zábezpeky, ako aj podmienky jej vrátenia, ako sú stanovené vnútroštátnou právnou úpravou, o ktoré ide vo veci samej, idú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na účely uskutočnenia týchto cieľov.
74 V prejednávanej veci § 29 ods. 5 EPVS stanovuje, že každý kandidát vo voľbách do Európskeho parlamentu zaplatí zábezpeku rovnajúcu sa päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy. Ustanovenie § 77 EPVS spresňuje, že táto zábezpeka sa vráti, ak nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany, získali aspoň 5 % odovzdaných hlasov.
75 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že ku dňu podania žaloby vo veci samej na predkladajúci vnútroštátny súd sa výška zábezpeky požadovanej vnútroštátnymi právnymi predpismi, o ktoré ide vo veci samej, pohybovala na úrovni 4100 eur pre každého kandidáta a 36900 eur pre politickú stranu predkladajúcu kompletnú kandidátnu listinu. V uvedený deň však v Estónsku predstavovala priemerná hrubá mesačná mzda 1904 eur a medián hrubej mesačnej mzdy bol 1578 eur. Výška tejto zábezpeky bola teda pre každého kandidáta približne 2,2-krát vyššia, ako táto priemerná hrubá mesačná mzda a približne 2,6-krát vyššia, ako tento medián hrubej mesačnej mzdy.
76 Z toho vyplýva, že požiadavka zloženia zábezpeky môže predstavovať významnú finančnú záťaž pre majetok občana Únie, ktorý chce v Estónsku kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu.
77 Treba tiež po prvé uviesť, že estónska vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom potvrdila, že výška zábezpeky požadovaná pre registráciu kandidatúry vo vnútroštátnych parlamentných voľbách je päťkrát nižšia ako suma požadovaná pre registráciu kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu.
78 Hoci teda vnútroštátne parlamentné voľby a voľby do Európskeho parlamentu vykazujú rozdiely, ktoré môžu odôvodniť pravidlá osobitné pre každé z nich, vnútroštátny zákonodarca nepovažoval na účely dosiahnutia cieľa spočívajúceho v odrádzaní od predkladania „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr za potrebné požadovať zaplatenie takejto vysokej zábezpeky za registráciu kandidatúry vo voľbách do národného parlamentu, hoci v obidvoch typoch volieb sleduje tento cieľ.
79 Estónska vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom odôvodnila tento rozdiel vo výške zábezpeky okolnosťou, že vzhľadom na počet mandátov, ktoré sa majú obsadiť, je počet kandidátov, ktorí sa uchádzajú o zvolenie do národného parlamentu, vyšší ako počet kandidátov vo voľbách do Európskeho parlamentu. Je teda úlohou predkladajúceho vnútroštátneho súdu overiť, či je uvedený rozdiel odôvodnený rôznymi volebnými systémami používanými počas týchto volieb. V prípade, že to tak nie je, výšku zábezpeky stanovenú v § 29 ods. 5 EPVS nemožno považovať za primeranú vzhľadom na cieľ spočívajúci v odrádzaní od predkladania „neserióznych alebo fiktívnych“ kandidatúr.
80 Po druhé estónska vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom uznala, že hoci v estónskom práve existuje rozpočtový príspevok umožňujúci pokryť výdavky, ktoré vznikli politickým stranám, ktoré v národných parlamentných voľbách získali aspoň 2 % hlasov v súvislosti s účasťou na týchto voľbách, takýto príspevok nie je stanovený pre voľby do Európskeho parlamentu, keďže vrátenie zábezpeky zaplatenej za registráciu nezávislého kandidáta alebo kandidátnej listiny strany v týchto posledných uvedených voľbách je podmienené tým, že tento kandidát alebo táto listina, dosiahli prah 5 % odovzdaných hlasov.
81 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania pritom vyplýva, že estónska právna úprava obmedzuje schopnosť politických strán získavať príjmy na financovanie svojich činností, vrátane zaplatenia dotknutej zábezpeky. Na jednej strane totiž politická strana môže získavať príjmy len z príspevkov, ktoré jej členovia musia platiť v súlade s jej stanovami, zo štátnych rozpočtových príspevkov vyplácaných na základe zákona, z darov poskytnutých fyzickými osobami za podmienok stanovených zákonom a z transakcií týkajúcich sa majetku, ktorý jej patrí. Na druhej strane anonymné dary a dary od právnických osôb sú zakázané a obmedzenia sa uplatňujú aj na pôžičky.
82 Za týchto podmienok môže vysoká výška zábezpeky požadovanej na účely registrácie kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu podľa vnútroštátnej právnej úpravy dotknutej vo veci samej, vyčerpať značnú časť ročného rozpočtu niektorých kandidátov a/alebo strán, pretože musia znášať tak náklady na kampaň, ako aj riziko straty sumy zaplatenej za túto zábezpeku, ak nedosiahnu prah 5 % odovzdaných hlasov.
83 Z toho vyplýva, že výška uvedenej zábezpeky a podmienky jej vrátenia, ako sú stanovené vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, teda môžu v praxi sťažiť kandidátom alebo stranám s nízkymi príjmami možnosť kandidovať alebo predložiť kandidátnu listinu vo voľbách do Európskeho parlamentu.
84 Treba dodať, ako generálna advokátka zdôraznila v bodoch 65 a 66 svojich návrhov, že zábezpeka a/alebo taký vysoký prah získaných hlasov, ktorý je podmienkou pre vrátenie tejto zábezpeky, by mohli viesť k vylúčeniu kandidátov z menšinových skupín, nových politických hnutí alebo osôb s nízkymi príjmami, ktorí síce pravdepodobne nezískajú mandát, ale môžu predstavovať skutočne významné a nezastúpené politické požiadavky, ako aj získať významný počet hlasov. Rovnako by prísna požiadavka zloženia zábezpeky mohla brániť vzniku nových strán a bola by v rozpore so zásadou politického pluralizmu, ktorá je zaručená právom Únie.
85 Za týchto podmienok treba konštatovať, že výška zábezpeky, ako aj podmienky jej vrátenia, ako sú stanovené vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, prekračujú hranice toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných touto právnou úpravou, a preto nie je potrebné samostatne skúmať otázku existencie iných menej obmedzujúcich opatrení.
86 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že článok 39 ods. 2 Charty v spojení so zásadou zastupiteľskej demokracie, ktorá stanovuje rámec pre voľby do Európskeho parlamentu a je vyjadrená v článku 10 ZEÚ, sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej je registrácia kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu podmienená zaplatením zábezpeky vo výške päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy platnej v dotknutom členskom štáte, ktorú je možné vrátiť pod podmienkou, že nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany dosiahli prah 5 % odovzdaných hlasov v týchto voľbách, pokiaľ výška tejto zábezpeky, ako aj podmienky jej vrátenia prekračujú hranice toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných touto právnou úpravou.
O trovách
87 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred predkladajúcim vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
Článok 39 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie v spojení so zásadou zastupiteľskej demokracie, ktorá stanovuje rámec pre voľby do Európskeho parlamentu a je vyjadrená v článku 10 ZEÚ, sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej je registrácia kandidatúry vo voľbách do Európskeho parlamentu podmienená zaplatením zábezpeky vo výške päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy platnej v dotknutom členskom štáte, ktorú je možné vrátiť pod podmienkou, že nezávislý kandidát alebo kandidátna listina strany dosiahli prah 5 % odovzdaných hlasov v týchto voľbách, pokiaľ výška tejto zábezpeky, ako aj podmienky jej vrátenia, prekračujú hranice toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných touto právnou úpravou.
Podpisy
(*1) Jazyk konania: estónčina.