Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 2S/364/2010 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1010202248 Dátum vydania rozhodnutia: 29. 02. 2012 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Marián Trenčan ECLI: ECLI:SK:KSBA:2012:1010202248.1
ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Krajský súd v Bratislave v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Trenčana a členov senátu Mgr. Viliama Pohančeníka a JUDr. Vlastimila Pavlikovského, právnej veci žalobcu: U.. C. X., nar. XX.XX.XXXX, T. XXXX/XX, U., zastúpený: JUDr. Ivan Surový, PhD., advokát, Kadnárova 2, Bratislava, proti žalovanému: Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Pribinova 2, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia ministra vnútra SR č.p.: SLV-PS-PK-129/2010 zo dňa 03.12.2010, jednohlasne, takto
r o z h o d o l :
Krajský súd v Bratislave napadnuté rozhodnutie ministra vnútra SR č.p. SLV-PS-PK-129/2010 zo dňa 03.12.2010 a personálny rozkaz ministra vnútra SR č. 365 zo dňa 09.09.2010 z r u š u j e podľa § 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p. a vec vracia žalovanému na ďalšie konanie.
Žalobcovi sa náhrada trov konania n e p r i z n á v a.
o d ô v o d n e n i e :
Žalobou doručenou tunajšiemu súdu dňa 22.12.2010 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia ministra vnútra SR č.p.: SLV-PS-PK-129/2010 zo dňa 03.12.2010, ktorým bol zamietnutý rozklad žalobcu a bol potvrdený personálny rozkaz ministra vnútra SR č. 365 zo dňa 09.09.2010 o prevedení žalobcu podľa § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z.z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 73/1998 Z.z.) dňom 15.09.2010 z funkcie zástupcu riaditeľa Krajského riaditeľstva Policajného zboru (ďalej len KRPZ) v Žiline, služobného úradu KRPZ v Žiline, na inú funkciu v rámci KRPZ v Žiline, v rámci toho istého služobného úradu. Uvedeným rozhodnutím bol žalobca dňom 14.09.2010 odvolaný z doterajšej funkcie s tým, že ustanovenie do funkcie č. 25940 dňom 15.09.2010 vykoná riaditeľ KRPZ v Žiline.
Žalobca v žalobe namietal, že napadnuté rozhodnutie nadriadeného v spojení s personálnym rozkazom sú v celom rozsahu nepreskúmateľné, nakoľko ani jedno z týchto rozhodnutí ako individuálny správny akt, ktorý svojim obsahom do značnej miery zasahuje do práv fyzickej osoby, neobsahuje odôvodnenie. Neuvedením dôvodu rozhodnutia žalovaný síce podľa žalobcu postupoval v súlade so zákonom č. 73/1998 Z.z., ale nesprávnym právnym výkladom § 35 ods. 2 uvedeného zákona ukrátil žalobcu na jeho právach. Žalobca poukázal na to, že hoci priamo zákon č. 73/1998 Z.z. v § 248 priznáva nárok na preskúmanie rozhodnutia nadriadeného súdom, napadnuté rozhodnutie nedáva reálnu šancu účinnej právnej obrany, nakoľko žalobca nemá vedomosť o tom, k akým skutočnostiam sa má vyjadriť a aké dôvody resp. aký dôležitý záujem služby viedol žalovaného k prijatiu napadnutého rozhodnutia. Uviedol ďalej, že mu je odňatá faktická možnosť využitia inštitútu preskúmania právoplatného rozhodnutia súdom, nakoľko napadnúť žalobou môže len rozhodnutie ako také, bez uvedenia relevantných faktov na
svoju obranu. Rovnako je podľa jeho názoru sťažený postup súdu, ktorý sa stáva len „nástrojom“ zistenia skutočných dôvodov rozhodnutia žalovaného. Žalobca mal zato, že žalovaný pristupuje k nesprávnemu výkladu predmetného ustanovenia § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z.z. a tvrdil, že slovné spojenie „a ak to vyžaduje dôležitý záujem služby“ sa v tomto ustanovení viaže k slovám „aj nadriadeného“. Z toho potom vyplýva podľa žalobcu aj význam celého ustanovenia, že radového policajta zaradeného v útvare inšpekčnej služby možno bez uvedenia dôvodu previesť aj v prípade, ak to nevyžaduje dôležitý záujem služby, avšak práve uvedeným slovným spojením sa dáva najavo, že policajta, ktorý je podľa funkčného zaradenia „nadriadeným“, možno bez uvedenia dôvodu previesť len v prípade, ak to vyžaduje dôležitý záujem služby.
Žalobca mal zato, že je jeho právom dostať informáciu o dôležitom záujme služby, ktorý je podkladom pre jeho prevedenie, nakoľko neexistuje zákonná opora pre postup, ktorý bez akéhokoľvek vyjadrenia preraďuje nadriadeného na inú funkciu. Výraz „bez uvedenia dôvodu“ sa v zmysle zákona č. 73/1998 Z.z. vzťahuje podľa žalobcu na skutočnosť, že aj keď mu žalovaný nič nevytýka, môže ho preradiť a nemusí uviesť konkrétny dôvod (napríklad v čom žalobca pochybil pri výkone svojej služby), stačí, ak zdôvodní, v čom vidí dôležitý záujem služby na takomto preradení. Následne je potom na súde, aby posúdil, či zákonodarcom predpokladaný dôležitý záujem služby v jeho právnom vyjadrení je správne aplikovaný správnym orgánom a či konkrétny dôvod uvedený správnym orgánom je zlučiteľný so zákonodarcom všeobecne formulovaným dôvodom. Na základe uvedených dôvodov žalobca tvrdil, že napadnuté rozhodnutie je nepreskúmateľné tak pre nezrozumiteľnosť, ako aj pre absenciu akéhokoľvek dôvodu a súčasne sa jedná o nesprávnu právnu aplikáciu zákona, keď žalovaný aplikoval právny text „bez uvedenia dôvodu“ aj na „dôležitý záujem služby“.
Podľa názoru žalobcu vada personálneho rozkazu č. 365 spočíva aj v tom, že vec prevedenia na inú funkciu nebola prejednaná s príslušným odborovým orgánom. Služobný orgán vec prejednal s Krajskou radou Odborového zväzu polície v Žiline, teda z nepríslušným odborovým orgánom, nakoľko v zmysle čl. 1 ods. 4 Kolektívnej zmluvy podpísanej ministrom vnútra a Odborovým zväzom polície v SR pre rok 2010 je odborovým partnerom ministra vnútra SR Rada predsedov základných odborových organizácií odborového zväzu zastúpená jej predsedom prípadne podpredsedami.
Záverom žalobca navrhol, aby súd prerušil konanie a postúpil návrh Ústavnému súdu SR so žiadosťou o zaujatie stanoviska k súladu § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z.z. s Ústavou SR.
Žalovaný v písomnom vyjadrení k obsahu žaloby uviedol, že v zmysle § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z. minister môže, ak to vyžaduje dôležitý záujem štátnej služby, aj nadriadeného previesť na inú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby a ak to nie je možné, preložiť na inú funkciu do iného miesta výkonu štátnej služby alebo do iného služobného úradu aj bez uvedenia dôvodu, pričom výraz „bez uvedenia dôvodu“ platí súčasne pre policajta zaradeného v útvare inšpekčnej služby aj pre „nadriadeného“. Žalobcu s ohľadom na jeho zaradenie vo funkcii zástupcu riaditeľa KRPZ v Žiline z hľadiska termínov použitých v zákone považoval žalovaný za „nadriadeného“. Poukázal na to, že zákonodarca ministrovi vnútra SR taxatívne nevymedzil dôležitý záujem služby, neupravuje ho ani žiadny vnútorný predpis a preto okolnosti dôležitého záujmu služby sú ponechané na jeho absolútnu úvahu. Ide o prejav diskrečnej právomoci štátu, kedy sa ponecháva príslušnému nadriadenému, v danom prípade iba ministrovi vnútra SR, možnosť voľnej úvahy, či využije alebo nevyužije predmetné oprávnenie dané mu zákonom, pričom nemusí uviesť konkrétne dôvody využitia tohto oprávnenia, nakoľko je iba na jeho vnútornom posúdení a následnom rozhodnutí, v čom spočíva dôležitý záujem služby. Využitie tejto zákonnej možnosti je podľa žalovaného predmetom absolútnej voľnej úvahy tohto nadriadeného, ktorej účelnosť alebo vhodnosť v zmysle § 245 ods. 2 O.s.p. súd nepreskúmava.
K námietkam žalobcu ohľadom nedostatočného prerokovania prevedenia žalobcu s odborovým orgánom žalovaný uviedol, že povinnosť vyplývajúcu z § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z. minister dodržal. Poukázal nato, že ak by aj minister vopred neprerokoval návrh na prevedenie žalobcu podľa § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z., išlo by o porušenie zákona, ktoré však nemá vplyv na právoplatnosť a vykonateľnosť personálneho rozkazu, nakoľko toto ustanovenie neobsahuje tzv. doložku sankcie neplatnosti. Na podporu tohto tvrdenia žalovaný poukázal na ust. § 250 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z., podľa ktorého právny úkon, ktorý nebol urobený formou predpísanou týmto zákonom, je neplatný, len ako to výslovne ustanovuje tento zákon.
Napokon žalovaný nesúhlasil s prerušením konania podľa § 109 ods. 1 písm. b/ O.s.p, pričom poukázal na výklad zákona v obdobnej veci obsiahnutý v rozsudku NS SR sp. zn. 1 Sžo/113/2007. Mal zato, že interpretácia a aplikácia zákonov v záujme ich jednotného výkladu a používania patrí predovšetkým všeobecným súdom.
Z uvedených dôvodov navrhoval žalovaný žalobu zamietnuť.
Krajský súd v Bratislave ako súd vecne a miestne príslušný na konanie vo veci (§ 246 ods. 1 O.s.p.) preskúmal napadnuté rozhodnutie v rozsahu dôvodov uvedených v žalobe (§ 249 ods. 2 O.s.p.), ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo a dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie je pre absenciu vymedzenia dôležitého záujmu služby na žalobcovom prevedení nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov.
Z obsahu administratívnych spisov žalovaného súd zistil, že na základe návrhu riaditeľa KRPZ v Žiline schváleného prezidentom Policajného zboru vydal minister vnútra dňa 09.09.2010 personálny rozkaz č. 365, ktorým dňom 15.09.2010 podľa § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z.z. previedol žalobcu v stálej štátnej službe vo funkcii zástupca riaditeľa KRPZ v Žiline služobného úradu KRPZ v Žiline na inú funkciu v rámci KRPZ v Žiline v rámci toho istého služobného úradu a zároveň žalobcu dňom 14.09.2010 odvolal z doterajšej funkcie s tým, že ustanovenie do funkcie č. 25940 vykoná dňom 15.09.2010 riaditeľ KRPZ v Žiline. Vo výrokovej časti personálneho rozkazu sa uvádza, že rozhodnutie bolo vopred prerokované v Krajskej rade OZP v SR v Žiline podľa § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z. Podľa odôvodnenia personálneho rozkazu sa prevedenie žalobcu na inú funkciu sa vykonáva v dôležitom záujem štátnej služby, pričom dôvod podľa § 35 ods. 2 uvedeného zákona sa v tomto prípade neuvádza.
Proti personálnemu rozkazu podal žalobca rozklad, ktorý minister vnútra rozhodnutím č.p.: SLV-PS- PK-129/2010 zo dňa 03.12.2010 zamietol a napadnutý personálny rozkaz potvrdil z dôvodov, ktoré sa zhodujú s obsahom písomného vyjadrenia žalovaného k žalobe.
Podľa § 244 ods. 1 O.s.p. v správnom súdnictve súdy na základe žalôb alebo opravných prostriedkov preskúmavajú zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy. Pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia súd skúma, či žalobou napadnuté rozhodnutie je v súlade s právnym poriadkom SR, t.j. najmä s hmotnými a procesnými administratívnymi predpismi. V intenciách § 244 ods. 1 O.s.p. súd preskúmava aj zákonnosť postupu správneho orgánu, ktorým sa vo všeobecnosti rozumie aktívna činnosť správneho orgánu podľa procesných a hmotnoprávnych noriem, ktorou realizuje právomoc stanovenú zákonmi.
Podľa článku 1 ods. 1 veta prvá Ústavy SR Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.
Podľa § 2 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z.z. policajtom sa na účely tohto zákona rozumie fyzická osoba, ktorá je v služobnom pomere podľa tohto zákona a vykonáva štátnu službu v služobnom úrade. Podľa ods. 4 služobný pomer sa zakladá k štátu.
Podľa § 35 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z.z. policajt v služobnom pomere sa prevedie na inú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby, a ak to nie je možné, preloží sa na inú funkciu do iného miesta výkonu štátnej služby alebo do iného služobného úradu, ak nemôže naďalej vykonávať doterajšiu funkciu, pretože
a) v dôsledku organizačných zmien sa zrušila jeho doterajšia funkcia,
b) podľa rozhodnutia lekárskej komisie dlhodobo stratil zdravotnú spôsobilosť na výkon doterajšej funkcie,
c) podľa záveru služobného hodnotenia nie je spôsobilý vykonávať doterajšiu funkciu,
d) v dôsledku právoplatne uloženého zákazu činnosti nemôže vykonávať doterajšiu funkciu,
e) bol odvolaný z funkcie, do ktorej bol vymenovaný,
f) je podľa osobitného zákona osobou blízkou bezprostredne nadriadenému alebo inému policajtovi, ktorého pokladničnej alebo účtovnej kontrole podlieha,
g) ako vyšetrovateľ čakateľ nezložil záverečnú vyšetrovateľskú skúšku,
h) nie je oprávnený na oboznamovanie sa s utajovanými skutočnosťami príslušného stupňa, ktorý sa vyžaduje na výkon doterajšej funkcie,
i) prestal spĺňať podmienku špeciálnej odbornej spôsobilosti požadovanú na zastávanú funkciu,
j) nesplnil požiadavku určenú v tabuľkách zloženia a počtov služobných úradov na výkon zastávanej funkcie,
k) uplynul čas, na ktorý bol ustanovený do funkcie na útvare, ktorý určí minister podľa § 40 ods. 6.
Podľa § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z. minister môže policajta zaradeného v útvare inšpekčnej služby a ak to vyžaduje dôležitý záujem služby, aj nadriadeného, previesť na inú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby, a ak to nie je možné, preložiť na inú funkciu do iného miesta výkonu štátnej služby alebo do iného služobného úradu aj bez uvedenia dôvodu po predchádzajúcom prerokovaní s odborovým orgánom.
Pri právnom posudzovaní veci vychádzal súd predovšetkým z Ústavy SR (čl. 1 ods. 1) a z ústavne zakotvených princípov právneho štátu, z pohľadu ktorých vykladal citované ustanovenie § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z.. Za dôležitú považoval skutočnosť, že príslušník Policajného zboru je v služobnom pomere so štátom, nie s osobami, ktoré štát v danej chvíli zastupujú. Policajný zbor ako ozbrojený bezpečnostný zbor plniaci úlohy najmä vo veciach vnútorného poriadku, bezpečnosti a boja proti zločinnosti je vo svojej podstate profesionálnym (odborným) telesom plniacim zákonom stanovené úlohy (§ 2 zákona č. 171/1993 Z.z. o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov). Osoby, ktoré tieto úlohy v praxi vykonávajú (policajti) a najmä tí, ktorí ich činnosť riadia, by mali mať aspoň základnú istotu ohľadom zotrvania na svojich pozíciách a v tomto zmysle by mali používať ochranu pred neočakávanými personálnymi zásahmi či prípadnou svojvôľou nadriadených s personálnou právomocou, a to aj napriek princípom subordinácie uplatňovaným v ozbrojených zložkách.
Prevedenie policajta v postavení nadriadeného na inú, v policajnej hierarchii nižšiu funkciu, je nepochybne vážnym zásahom do jeho štátnej služby, najmä ak ide o skúseného riadiaceho pracovníka v dôležitej pozícii a s dlhoročnou praxou v Policajnom zbore. Vykonanie takéhoto zásahu postupom podľa § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z. proti vôli dotknutého policajta v postavení nadriadeného umožňuje zákon za predpokladu, že je to v dôležitom záujme služby, pričom jeho príslušný nadriadený o tom môže rozhodnúť aj bez uvedenia konkrétnych dôvodov, ktoré ho k tomu viedli. Služobný orgán teda v zmysle uvedeného ustanovenia môže, ale nemusí v rozhodnutí o prevedení uviesť dôvody viažuce sa k dotknutému policajtovi a pokiaľ sa rozhodne akokoľvek, je treba z hľadiska zákonnosti jeho postup akceptovať. Pokiaľ však zákon vyžaduje, aby bol v prípade prevedenia nadriadeného naplnený dôležitý záujem služby na takomto rozhodnutí, má súd zato, že tento záujem je potrebné definovať, pomenovať v dôvodoch rozhodnutia, aby nielen dotknutý policajt (v danom prípade žalobca), ale celý Policajný zbor a napokon aj verejnosť, ktorej tento zbor slúži, vedeli, aký služobný záujem viedol nadriadeného (v danom prípade ministra) k prevedeniu. Nestačí len konštatovanie, že je daný dôležitý záujem služby, ale tento právne neurčitý pojem je treba podľa názoru súdu niečím konkrétnym naplniť. Pri napĺňaní tohto pojmu disponuje minister voľnou úvahou, ktorú môže súd preskúmavať len do tej miery, či nevybočuje z medzí a hľadísk zákona. Pojem dôležitý záujem služby na prevedení policajta vníma súd širšie ako konkrétne dôvody prevedenia vymedzené v § 35 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z.z., ktoré sa viažu k osobe policajta, jeho spôsobilostiam a k funkcii, ktorú zastáva. Dôležitý záujem služby na prevedení policajta v postavení nadriadeného môže spočívať aj v iných okolnostiach, týkajúcich sa povedzme aktuálnych potrieb Policajného zboru. Nepomenovanie dôležitého záujmu služby na prevedení žalobcu a každého policajta v podobnom postavení nutne vzbudzuje pochybnosti a otázky o motívoch vedúcich k takémuto rozhodnutiu, čo neprispieva k dôvere občanov v Policajný zbor.
Pokiaľ teda § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z.z. umožňoval ministrovi vnútra SR previesť žalobcu na inú funkciu aj bez uvedenia dôvodu, avšak vyžadoval existenciu dôležitého záujmu služby na tomto prevedení, považoval súd z vyššie uvedených dôvodov za ústavne konformný taký výklad predmetného ustanovenia zákona, z ktorého plynie pre ministra povinnosť definovať dôležitý záujem služby, ktorý ho viedol k preskúmavanému rozhodnutiu. Súd dáva za pravdu žalobcovi, že ak je dôležitý záujem služby len deklarovaný, bez naplnenia tohto pojmu konkrétnym obsahom, ktorý by bol výsledkom správneho uváženia ministra, stáva sa súdny prieskum rozhodnutia o prevedení len formálnym a prakticky zbytočným.
Súd si je vedomý skutočnosti, že uvedeným výkladom zákona sa odchýlil od predchádzajúcej rozhodovacej praxe (viď právny názor tunajšieho súdu vyslovený v rozsudku vo veci vedenej pod sp. zn. 2 S 196/05, ktorý bol potvrdený rozsudkom Najvyššieho súdu SR sp. zn. 1 Sžo /113/2007 zo dňa 11.03.2008). Pri posudzovaní konkrétnej veci je však súd viazaný len Ústavou SR a zákonmi, ktorých výklad môže priniesť aj zmenu rozhodovacej praxe, pokiaľ sa takáto zmena náležite vysvetlí a zdôvodní.
Pokiaľ ide o námietky týkajúce sa neprerokovania prevedenia žalobcu na inú funkciu s príslušným odborovým orgánom, stotožnil sa súd s argumentáciou žalobcu, že v danom prípade nebol dodržaný čl. 1 ods. 4 kolektívnej zmluvy, ktorú uzavrel žalovaný s Odborovým zväzom polície v SR na rok 2010. Tento dokument (jeho obsah je súdu známy z administratívneho spisu v obdobnej veci vedenej tunajším súdom pod sp. zn. 2S 3/11) jasne stanovuje, že odborovým partnerom ministra vnútra SR je Rada predsedov základných organizácií odborového zväzu zastúpená jej predsedom, prípadne jej podpredsedami. Prerokovanie prevedenia žalobcu s predsedom Krajskej rady OZP Žilina, ktorá v zmysle uvedeného dokumentu nemôže poskytnúť ministrovi relevantný podklad pre jeho rozhodnutie, preto nespĺňalo požiadavky zákona. Túto skutočnosť považoval súd za vadu konania, ktorá však sama o sebe nemohla mať za následok nezákonnosť rozhodnutia. Súd je však povinný na ňu upozorniť, pretože považuje za dôležité dodržiavať stanovený a očakávaný postup.
Vzhľadom na uvedené dospel Krajský súd v Bratislave po preskúmaní veci k záveru, že napadnuté rozhodnutie ministra vnútra SR i prvostupňový personálny rozkaz sú nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov, ktoré by vymedzovali dôležitý záujem služby na žalobcovom prevedení na inú funkciu. Preto súd postupoval podľa § 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p. a rozhodnutia zrušil a vrátil vec žalovanému na ďalšie konanie, v ktorom bude právnym názorom súdu viazaný.
O trovách konania rozhodol súd podľa § 250k ods. 1 O.s.p., avšak nakoľko právny zástupca žalobcu si uplatnenú náhradu trov konania nevyčíslil a ani podľa obsahu spisu žalobca v konaní iné trovy nevynaložil, nebol súd v zmysle § 151 ods. 2 O.s.p. viazaný vyhláseným výrokom o trovách konania a preto napokon rozhodol o nepriznaní náhrady trov konania žalobcovi, hoci toto právo mu s ohľadom na výsledok konania patrilo.
Toto rozhodnutie bolo prijaté pomerom hlasov 3:0.
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku je možné podať odvolanie v lehote 15 dní odo dňa jeho doručenia, a to písomne, v štyroch vyhotoveniach na Najvyšší súd Slovenskej republiky prostredníctvom Krajského súdu v Bratislave.
V odvolaní sa má uviesť, ktorému súdu je určené, kto ho robí, ktorej veci sa týka, čo sleduje, proti ktorému rozhodnutiu smeruje, v akom rozsahu sa napáda, v čom sa toto rozhodnutie alebo postup súdu považuje za nesprávny a čoho sa odvolateľ domáha.
Ak povinný dobrovoľne nesplní, čo mu ukladá vykonateľné rozhodnutie, oprávnený môže podať návrh na vykonanie exekúcie podľa osobitného zákona; ak ide o rozhodnutie o výchove maloletých detí, návrh na súdny výkon rozhodnutia.