Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 5S/274/2015 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1015201869 Dátum vydania rozhodnutia: 06. 12. 2016 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Dáša Filová ECLI: ECLI:SK:KSBA:2016:1015201869.1 Uznesenie Krajský súd v Bratislave v právnej veci žalobcu: Prešovská univerzita v Prešove, Ul. 17. novembra 15, 080 01 Prešov, IČO: 17 070 775, zastúpený: JUDr. Andrej Struhár, advokát, Kubániho 16, 811 04 Bratislava, proti žalovaným: Úrad pre verejné obstarávanie, Dunajská 68, 820 04 Bratislava 24, o preskúmanie zákonnosti Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 2223-7000/20 15- OK/5 zo dňa 15.07.2015, takto r o z h o d o l : Správny súd žalobu o d m i e t a. Žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : 1. Žalobou doručenou tunajšiemu správnemu súdu dňa 09.11.2015 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 2223-7000/20 15- OK/5 (ďalej aj ako „Protokol“) vydaného žalovaným dňa 15.07.2015 s návrhom na jeho zrušenie a vrátenie veci žalovanému na ďalšie konanie. 2. Žalobu odôvodnil tým, že mu bolo dňa 07.04.2015 doručené oznámenie žalovaného o začatí výkonu kontroly použitého postupu zadávania zákazky - užšej súťaže na predmet zákazky „Otvorenie vzdelávacieho priestoru PU vytvorením cudzojazyčnej ponuky študijných programov v e-learningu“ vyhlásenej vo Vestníku verejného obstarávania č. 1/2010 dňa 05.01.2010 pod zn. 00010-MUT. Žalobca v lehote piatich pracovných dní doručil žalovanému požadované doklady. Dňa 27.04.2015 žalovaný žiadal žalobcu o predloženie požadovaných dokladov na adresu úradu do troch pracovných dní. Listom č. VR-7186/2015 zo dňa 04.05.2015, doručeným žalovanému dňa 07.05.2015, žalobca podal vysvetlenie, že požadované doklady sú súčasťou predloženej dokumentácie. Dňa 23.06.2015 požiadal žalovaný žalobcu o poskytnutie informácií potrebných k výkonu kontroly týkajúcich sa výšky predpokladanej hodnoty zákazky vo vzťahu k tovarom a službám. Listom č. VR-7186-2/2015 zo dňa 30.06.2015 boli žalovanému dňa 03.07.2015 doručené požadované informácie. 3. Dňa 20.07.2015 bol žalobcovi doručený Protokol, voči ktorému podal v určenej lehote 10 pracovných dní „Vyjadrenie k protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 2223-7000/20 15- OK/5“ č. 027/2015/SEKV zo dňa 19.02.2015. Vyjadrenie bolo žalovanému doručené dňa 20.02.2015. Dňa 18.03.2015 bolo žalobcovi doručené zo strany žalovaného stanovisko k písomnému vyjadreniu ku kontrolným zisteniam, v ktorom tvrdenia žalobcu v plnom rozsahu zamietol a Protokol ponechal bez zmeny. 4. Dňa 10.09.2015 bol Protokol prerokovaný medzi žalobcom a žalovaným, o čom bola vyhotovená zápisnica č. 2223-7000/20 15-OK/10 s tým, že proces kontroly bol ukončený. 5. Žalobca mal za to, že napadnutým rozhodnutím a postupom žalovaného bol ukrátený na svojich právach, nakoľko tieto neboli v súlade s ustanoveniami zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní (ďalej aj ako „ZVO“), zistenie skutkového stavu žalovaným je nedostačujúce na riadne posúdenie veci, rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci, keď sa žalovaný nevysporiadal s právnym a skutkovým stavom platným v čase vyhlásenia verejného obstarávania. Žalovaný správny orgán vo svojom rozhodnutí iba konštatoval porušenie predpisov verejného obstarávania vo všeobecnej rovine bez dostatočného odôvodnenia, čím spôsobil nepreskúmateľnosť tohto rozhodnutia na ujmu žalobcu. 6. Žalovaný vo vyjadrení k žalobe doručenom krajskému súdu dňa 16.05.2016 uviedol, že kontrolné zistenie vo výsledných materiáloch z vykonanej kontroly, ktoré žalobca vo svojej žalobe napáda, sa nijako nedotklo žalobcových subjektívnych práv, a preto žalobca nie je aktívne legitimovaný na podanie žaloby. Podľa názoru žalovaného napadnutý protokol o výsledku kontroly a zápisnicu o prerokovaní protokolu nemožno považovať za individuálne správne akty vo vzťahu k subjektom práva, ktorým sa ukladajú práva, povinnosti, prípadne sa zasahuje do slobôd alebo záujmov týchto subjektov. Nie je pritom podstatné, či tieto výsledné materiály z vykonanej kontroly, ako jeden z výsledkov dohľadových kompetencií žalovaného nad postupmi vo verejnom obstarávaní, spĺňajú formálne náležitosti rozhodnutia v oblasti verejnej správy, t. j. výrok, odôvodnenie a poučenie o možnosti jeho súdneho prieskumu, ale to, či sa nimi zakladajú, menia alebo rušia subjektívne práva a povinnosti subjektov, ktorých sa dotýkajú. 7. Žalovaný síce bol povinný uložiť žalobcovi, aby prijal opatrenia v zmysle § 11 ods. 2 písm. h) zákona č. 10/1996 Z. z. o kontrole v štátnej správe, nakoľko Protokol bol vyhotovený podľa ZVO v znení účinnom do 31.12.2009, avšak podľa žalovaného uložením tejto všeobecne koncipovanej povinnosti po uzavretí zmluvy neboli priamo dotknuté práva a právom chránené záujmy alebo povinnosti žalobcu, nakoľko išlo len o formálne povinnosti. Žalovaný mal za to, že povinnosti stanovené v § 11 ods. 2 písm. h) zákona o kontrole v štátnej správe nemôžu byť predmetom núteného výkonu rozhodnutia, nakoľko majú charakter formálnych opatrení. 8. Podľa názoru žalovaného kontrolu postupu zadávania zákazky po uzavretí zmluvy nemožno považovať za rozhodovací proces vo verejnej správe a výsledné materiály z vykonanej kontroly za rozhodnutia vydané v takomto konaní, keďže kontrolou sa len zisťuje súlad postupu kontrolovaného s ustanoveniami zákona o verejnom obstarávaní. Kontrola po uzavretí zmluvy je postup, ktorého výsledkom môže byť podľa § 13 zákona o kontrole v štátnej správe buď záznam z výkonu kontroly alebo protokol o výkone kontroly, ktorého obsahom sú výlučne zistené porušenia zákona o verejnom obstarávaní. Z uvedeného je zrejmé, že výsledkom kontroly nemôže byť individuálny správny akt s vykonateľným výrokom, ktorého obsahom je rozhodnutie o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach kontrolovaného subjektu. 9. Žalovaný mal za to, že protokol o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní nemá povahu rozhodnutia, nakoľko sa ním neukladajú práva a povinnosti, ale je iba podkladom pre prípadné uloženie sankcie za spáchanie správneho deliktu na úseku verejného obstarávania podľa § 149 ZVO. Žalovaný preto zdôraznil, že výsledné materiály z vykonanej kontroly a postup pri ich vypracovaní nepodliehajú súdnemu prieskumu v rámci správneho súdnictva, keďže nie sú rozhodnutím správneho orgánu v zmysle O.s.p. Vo výsledných materiáloch z vykonanej kontroly sa neukladajú žalobcovi nijaké povinnosti okrem tých, ktoré si žalobca formálne splnil na základe listu č. VR-17032/15 zo dňa 30.09.2015. Obsahom protokolu sú len kontrolné zistenia a oprávnenie žalobcu vyjadriť sa ku kontrolným zisteniam. Žalovaný podporne poukázal aj na rozhodovaciu činnosť tunajšieho súdu (uznesenie č. k. 5S/204/2013-127 zo dňa 17.03.2015, uznesenie č. k. 5S/201/2014-50, 5S/28482014 zo dňa 13.10.2015, č. k. 5S/47/2015-91 zo dňa 01.12.2015) a tiež na obdobnú aplikačnú prax posudzovania preskúmateľnosti protokolov z kontroly v Českej republike. Keďže podľa názoru žalovaného výsledné materiály z vykonanej kontroly nepodliehajú súdnemu prieskumu v rámci správneho súdnictva, nakoľko nie sú rozhodnutím správneho orgánu v zmysle piatej časti O.s.p., žalovaný žiadal konanie zastaviť, príp. žalobu ako nedôvodnú zamietnuť. 10. Krajský súd v Bratislave, ako súd vecne a miestne príslušný na konanie vo veci, primárne riešil otázku prípustnosti súdneho preskúmania žalobou napadnutého Protokolu. 11. Podľa § 2 ods. 1 SSP, v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 12. Podľa § 2 ods. 2 SSP, každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 13. Podľa § 3 ods. 1 písm. b) SSP, na účely tohto zákona sa rozumie rozhodnutím orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka. 14. Podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP, opatrením orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté 15. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 16. Podľa § 7 písm. e) SSP, správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. 17. Podľa § 491 ods. 1 SSP, ak nie je ďalej ustanovené inak, platí tento zákon aj na konania začaté podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku predo dňom nadobudnutia jeho účinnosti. 18. Podľa § 492 ods. 2 SSP, právne účinky úkonov, ktoré v konaní nastali predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, zostávajú zachované. Ak sa tento zákon použije na konania začaté predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, nemožno uplatňovať ustanovenia tohto zákona, ak by boli v neprospech žalobcu, ak je ním fyzická osoba alebo právnická osoba. 19. Podľa § 97 SSP, ak tento zákon neustanovuje inak, správny súd kedykoľvek počas konania prihliada na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť (ďalej len "procesné podmienky"). 20. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP, správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 21. Žaloba bola doručená tunajšiemu správnemu súdu za platnosti a účinnosti zákona č. 99/1963 Zb. Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov („O.s.p.“), ktorý v piatej časti upravoval problematiku súdneho prieskumu rozhodnutí správnych orgánov. S účinnosťou od 01.07.2016 bol tento zákon v časti týkajúcej sa správneho súdnictva nahradený zákonom č. 162/2015 Z. z. Správnym súdnym poriadkom („SSP“). Obidva zákony obdobne upravujú otázky vymedzenia rozsahu rozhodnutí orgánov verenej správy, ktoré podliehajú súdnemu preskúmaniu na základe žaloby účastníka správneho konania. 22. V správnom súdnictve je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základy správnej žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 248 O.s.p., resp. s účinnosťou od 01.07.2016 § 7 SSP). Nie je pritom rozhodujúce, ako je napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie formálne označené, ani to, či pri jeho vydaní procesne postupoval správny orgán podľa zákona č. 71/1967 Z. z. o správnom konaní (Správny poriadok) alebo podľa iného právneho predpisu. Pri posudzovaní prípustnosti súdneho preskúmania rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy je správny súd povinný posúdiť, či sa žalobou napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie nedotýka základných práv alebo slobôd účastníka konania, ktoré mu zaručuje Ústava Slovenskej republiky alebo príslušná medzinárodná zmluva o ľudských právach a základných slobodách. V takých prípadoch totiž vylúčenie súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu nemožno uplatniť. O takýto prípad však v prejednávanej veci nejde. 23. Žalovaný v prejednávanej veci vykonal v rámci dohľadu nad procesom verejného obstarávania u žalobcu kontrolu postupu zadávania predmetnej zákazky po uzavretí zmluvy v súlade s § 146 ods. 6 ZVO a nakoľko kontrolou zistil porušenia zákona, o výsledku kontroly spracoval protokol, ku ktorému umožnil žalobcovi sa písomne vyjadriť a ktorý so zástupcami žalobcu aj ústne prerokoval. 24. Napadnutý protokol o výsledku kontroly dodržiavania ZVO je predovšetkým zhrnutím kontrolných zistení, ktoré viedli žalovaného k záveru o porušení zákona v postupe verejného obstarávateľa, pričom pre žalobcu z neho bezprostredne nevyplývajú žiadne konkrétne práva a povinnosti. Protokol nie je rozhodnutím orgánu verejnej moci (individuálnym správnym aktom), ktorý by zakladal, menil alebo rušil práva a povinnosti žalobcu alebo sa ich priamo dotýkal. Protokol ako záznam o výsledkoch vykonanej kontroly slúži predovšetkým ako podklad pre ďalší administratívny postup žalovaného. Protokol môže byť tiež použitý ako dôkaz o porušení ZVO zo strany žalobcu v postupe zadávania predmetnej zákazky aj pre potreby prípadného konania o vrátenie poskytnutého finančného príspevku alebo jeho časti podľa zákona č. 528/2008 Z. z. Uloženie pokuty resp. povinnosti vrátiť verejné finančné prostriedky by nepochybne predstavovali zásah do právneho postavenia žalobcu, do jeho práv a právom chránených záujmov. K takémuto zásahu do právnej sféry žalobcu však nemohlo dôjsť už vydaním samotného protokolu o výsledkoch kontroly dodržiavania ZVO alebo vyjadrením žalovaného k námietkam žalobcu voči protokolu, ktoré nemajú povahu rozhodnutí o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach žalobcu. Ak by došlo na základe protokolu o kontrole k vydaniu rozhodnutia žalovaného o uložení pokuty pre zistené porušenie ZVO, prípadne k rozhodnutiu orgánov správy finančnej kontroly o povinnosti vrátiť finančné prostriedky poskytnuté na účely financovania zákazky, takéto rozhodnutia sa môžu nepriaznivo prejaviť v právnej sfére žalobcu a možno ich na základe žaloby podrobiť súdnemu preskúmaniu v správnom súdnictve. 25. Vzhľadom na to, že protokol sa priamo nedotýka práv a právom chránených záujmov žalobcu, nemôže mať za následok ujmu na jeho subjektívnych právach, a preto súdnemu prieskumu v správnom súdnictve nepodlieha. Tento záver by v zmysle Občianskeho súdneho poriadku (platného a účinného až do 30.06.2016) musel viesť k zastaveniu konania v zmysle § 250d ods. 3. Podľa Správneho súdneho poriadku (platného a účinného od 01.07.2016), ktorý sa vzťahuje aj na konania začaté podľa piatej časti O.s.p., je neprípustnosť súdneho preskúmania žalobou napadnutého opatrenia správneho orgánu dôvodom pre odmietnutie žaloby. Keďže správny súd dospel k záveru, že napadnutý správny akt žalovaného zákon zo súdneho preskúmania vylučuje, postupoval podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP a rozhodol vo veci tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto uznesenia. Opäť pritom zdôrazňuje, že aplikácia SSP v predmetnej veci nemohla byť v neprospech žalobcu, pretože podľa predchádzajúcej právnej úpravy by konanie muselo byť zastavené. 26. Je potrebné dodať, že súdna prax v minulosti pripustila i súdne preskúmanie protokolu Úradu pre verejné obstarávanie o kontrole dodržiavania ZVO (rozsudok Najvyššieho súdu SR vo veci sp. zn. 5Sžf/26/2012), avšak za situácie, keď úrad uložil kontrolovanému v záveroch protokolu povinnosť uviesť zistené nedostatky do súladu so zákonom (priamo zasiahol do právnej sféry kontrolovaného) a kontrolovaný nemal k dispozícii žiaden iný prostriedok ochrany svojich práv v rámci správneho súdnictva, pretože úrad nevyvodil voči kontrolovanému deliktuálnu zodpovednosť za zistené porušenia zákona a poskytovateľ finančného príspevku bez ďalšieho odmietol akceptovať výsledky verejného obstarávania a bez rozhodnutia podľa zákona č. 528/2008 Z. z. odstúpil od zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku. 27. O náhrade trov konania správny súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania, nakoľko žaloba bola odmietnutá. 28. Toto rozhodnutie senát Krajského súdu v Bratislave prijal pomerom hlasov 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. v znení zákona č. 33/2011 Z. z.). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu možno podať kasačnú sťažnosť v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.