Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 6S/269/2016 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1016202558 Dátum vydania rozhodnutia: 29. 03. 2017 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: Mgr. Marián Degma ECLI: ECLI:SK:KSBA:2017:1016202558.1 Uznesenie Krajský súd v Bratislave v právnej veci žalobcu: Trenčianske vodárne a kanalizácie, a.s., Kožušnícka 4, 911 05 Trenčín, zastúpený: Advokátska kancelária JUDr. Andrej Jaroš, spol. s r.o., Námestie sv. Anny 361/20, 911 01 Trenčín, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, Ružová dolina 10, 821 09 Bratislava, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného - Protokol o výsledku dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 7667-7000/2014-OK/9 zo dňa 30.09.2016, jednohlasne, takto r o z h o d o l : Krajský súd v Bratislave žalobu o d m i e t a . Žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : 1. Žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave dňa 25.11.2016 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia - Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 7667-7000/2014-OK/9 zo dňa 30.09.2016. 2. Žalobu dôvodil tým, že v čase od 16.02.2015 do 30.09.2016 bola vykonaná kontrola postupu obstarávateľa (žalobcu), z dôvodu financovania zákazy z prostriedkov EÚ, pri zadávaní zákazky - verejnej súťaži s použitím elektronickej aukcie po uzavretí zmluvy na predmet zákazky „Intenzifikácia ČOV, odkanalizovane a zásobovanie pitnou vodou v Trenčianskom regióne“. Výsledkom uvedenej kontroly bol Protokol o výsledku kontroly č. 7667-7000/2014-OK/9 (ďalej len Protokol) zo dňa 30.09.2016. V súlade s § 146a ods. 3 písm. e) zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov (ďalej len Zákon o verejnom obstarávaní) bol vedúci kontrolovaného subjektu vyzvaný na predloženie písomného vyjadrenia v lehote 5 pracovných dní odo dňa doručenia Protokolu, pričom túto lehotu vzhľadom na komplikovanosť predmetu vyjadrenia, žalobca považoval za mimoriadne krátku a neprimeranú. V žalobe uviedol, že kontrola bola začatá dňa 16.02.2015, pričom Protokol bol vyhotovený dňa 30.09.2016. Mal za zrejmé, že Protokol nebol vyhotovený v zákonom stanovenej lehote a teda postupom žalovaného došlo k porušeniu § 146c ods. 1 Zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom do 17.04.2016 a tým i k porušeniu jeho práv na riadne a včasné vykonanie kontroly (prejednanie a rozhodnutie veci v primeranej lehote). Zastával názor, že postup žalovaného pri vykonávaní kontroly dodržiavania Zákona o verejnom obstarávaní je potrebné posudzovať analogicky ako je posudzovaný postup správnych orgánov na úseku správy daní a nevykonanie kontroly, resp. nevypracovanie protokolu o kontrole v súlade s ustanovením Zákona o verejnom obstarávaní (v lehotách určených zákonom) malo za následok porušenie zásady primeranosti ako i zákonnosti postupu správneho orgánu voči kontrolovanému subjektu, čo spôsobilo nezákonnosť zistení Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej len Úrad). Z uvedeného dôvodu považoval zistenia a závery uvedené v Protokole za nezákonné, nakoľko boli výsledkom nezákonného postupu správneho orgánu. Uviedol, že v Protokole absentuje akékoľvek zdôvodnenie, ktoré by vyjadrovalo spojitosť medzi porušením § 9 ods. 4 Zákona o verejnom obstarávaní a skrátením lehôt na vyžiadanie súťažných podkladov. Žalovaný žiadnym spôsobom nezdôvodnil, prečo by z dôvodu skrátenia lehôt na vyžiadanie súťažných pokladov mali byť znevýhodnení uchádzači z tretích krajín oproti uchádzačom z členských štátov. Žalobca mal za to, že vyjadrenie Úradu uvedené v Protokole a rovnako zápisnica o prerokovaní Protokolu sú nezrozumiteľné, zmätočné a nedostatočne odôvodnené, nakoľko sa v ňom uvádza, že vo veci bolo zistené porušenie Zákona o verejnom obstarávaní - § 9 ods. 4. Súčasne však svoje tvrdenie odôvodňuje porušením princípu nediskriminácie, pričom § 9 ods. 4 Zákona o verejnom obstarávaní neupravuje princíp nediskriminácie. Princíp nediskriminácie je vyslovene upravený v § 9 ods. 3, pričom porušenie tohto ustanovenia nebolo žalovaným žalobcovi vytknuté. Žalovaný podľa názoru žalobcu neobjasnil, v čom by znevýhodnenie záujemcov malo spočívať a predovšetkým podklady, ktoré boli predmetom kontroly neodôvodňovali žiadny, ani len možný vplyv údajného znevýhodnenia na priebeh, či výsledok verejného obstarávania. Podľa žalobcu táto zjavne nezrozumiteľná a nepresvedčivá časť odôvodnenia výsledku Protokolu, Stanoviska a Zápisnice o jeho prerokovaní spôsobila nepreskúmateľnosť Protokolu. Bol názoru, že žalovaný vyhodnotil postup žalobcu a vyhotovil Protokol v rozpore s výkladom a znením všeobecne záväzného právneho predpisu, Zákona o verejnom obstarávaní, platnom v čase uskutočnenia zákazky, t.j. platnom v čase od 30.04.2011 do 04.11.2013. 3. Vo vyjadrení k žalobe žalovaný žiadal žalobu odmietnuť a žalobcovi nepriznať náhradu trov konania; alternatívne žalobu ako nedôvodnú v celom rozsahu zamietnuť a nepriznať náhradu trov konania. Konštatoval, že Protokol nie je rozhodnutím, ktoré podlieha súdnemu prieskumu podľa § 6 ods. 1 SSP a svoje tvrdenie opieral o znenie § 3 ods. 1 písm. b), c), e), § 6 ods. 1, § 7 ods. 1 písm. e) a § 177 ods. 1 SSP, rovnako ako aj o nálezy Ústavného súdu SR a Najvyššieho súdu SR, podľa ktorých predmetom preskúmania sú aj rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nespĺňajú formálne náležitosti, ak sa dotýkajú, resp. môžu dotknúť práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb. Podľa súdnej praxe je rozhodnutím správneho orgánu každé rozhodnutie, ktorými sa zakladajú menia alebo rušia alebo môžu byť priamo dotknuté práva a povinnosti fyzických alebo právnických osôb (napr. Uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sžp/5/2011). Mal za jednoznačné, že napadnutý Protokol tieto náležitosti nespĺňa. Nie je pritom podstatné, či protokol o výsledku kontroly ako jeden z výsledkov dohľadových kompetencií žalovaného nad postupmi vo verejnom obstarávaní spĺňa formálne náležitosti rozhodnutia v oblasti verejnej správy; t.j. či obsahuje výrok, odôvodnenie a poučenie o možnosti jeho súdneho prieskumu, ale to, či sa ním zakladajú, menia, resp. rušia subjektívne práva povinnosti subjektov, ktorých sa dotýka. Uvedenú skutočnosť, že Protokol a ani Zápisnica o jeho prerokovaní nepodliehajú súdnemu prieskumu si osvojila aj súdna prax. Žalovaný upriamil pozornosť na rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sžf/26/2012 zo dňa 29.11.2011. Ďalej uviedol, že uvedeným Protokolom uložil vedúcemu kontrolovaného subjektu prijať opatrenie na odstránenie zistených nedostatkov a príčin ich vzniku, predložiť Úradu - odboru kontroly, písomnú správu o splnení opatrení a uplatniť právnu zodpovednosť za zistené nedostatky voči zamestnancom zodpovedným za tieto nedostatky. Uviedol, že na kontrolu postupu zadávania zákazky, ktorej preskúmavanie je predmetom tejto žaloby, sa vzťahovala právna úprava Zákona o verejnom obstarávaní účinná po 01.01.2010. Na podporu svojich tvrdení, že Protokol o výsledku kontroly nepodlieha súdnemu prieskumu, dal do pozornosti aj uznesenie Krajského súdu v Bratislave č. k. 5S/47/2015-91 zo dňa 01.12.2015, ktorým súd zastavil konanie z dôvodu, že žaloba smerovala proti rozhodnutiu, ktoré nemohlo byť predmetom preskúmavania súdom. Považoval za potrebné poukázať za účelom analógie zákona a poukázania na zmysel kontrolnej činnosti na Nález Ústavného súdu SR sp. zn. I. ÚS 238/06 zo dňa 16.12.2008, ktorý sa týkal inštitútu daňovej kontroly. Aj keď predmetom tejto žaloby nie je protokol o daňovej kontrole, možno z nálezu Ústavného súdu SR jednoznačne analogicky vyvodiť, že ako protokol o daňovej kontrole, tak ani protokol o výsledku dodržiavania Zákona o verejnom obstarávaní nie sú svojou povahou rozhodnutiami, nakoľko sa nimi (rovnako daňovému subjektu ako aj kontrolovanému vo verejnom obstarávaní) neukladajú práva a povinnosti, ale sú iba podkladmi pre prípadné vydanie platobného výmeru, resp. prípadné uloženie sankcie za správny delikt na úseku verejného obstarávania. Na podporu svojich tvrdení poukázal na aplikačnú prax posudzovania preskúmateľnosti protokolov z kontroly v Českej republike. Na základe uvedeného mal za jednoznačné, že nakoľko napadnutý Protokol nie je takým individuálnym správnym aktom, ktorý by zasahoval do práv a právom chránených záujmov žalobcu nepodlieha súdnemu prieskumu podľa SSP. 4. Krajský súd v Bratislave ako správny súd vecne a miestne príslušný na konanie vo veci (§ 10, § 11 ods. 1 SSP) preskúmal napadnuté správne akty v rozsahu dôvodov uvedených v žalobe. 5. Podľa § 2 ods. 1 SSP, v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 6. Podľa § 2 ods. 2 SSP, každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 7. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 8. Podľa § 177 ods. 1 SSP, správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy. 9. Podľa § 7 písm. b) SSP, správne súdy nepreskúmavajú správne akty orgánov verejnej správy, ktoré nemajú povahu rozhodnutia o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzickej osoby a právnickej osoby, najmä rozhodnutia a opatrenia organizačnej povahy a rozhodnutia a opatrenia upravujúce vnútorné pomery orgánu, ktorý ich vydal, ak tento zákon neustanovuje inak. 10. Podľa § 7 písm. e) SSP, správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. 11. Podľa § 97 SSP, ak tento zákon neustanovuje inak, správny súd kedykoľvek počas konania prihliada na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť (ďalej len „procesné podmienky“). 12. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP, správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 13. Krajský súd v Bratislave z obsahu administratívneho spisu zistil, že na základe poverenia predsedníčky Úradu zo dňa 11.02.2015 a Dodatku č. 1 zo dňa 04.11.2015 bola v čase od 16.02.2015 do 30.09.2016 vykonaná kontrola postupu obstarávateľa (žalobcu) v postavení osoby podľa § 7 Zákona o verejnom obstarávaní, z dôvodu financovania zákazy z prostriedkov EÚ, pri zadávaní zákazky - verejnej súťaži s použitím elektronickej aukcie po uzavretí zmluvy na predmet zákazky: „Intenzifikácia ČOV, odkanalizovanie a zásobovanie pitnou vodou v trenčianskom regióne“. 14. Dňa 16.02.2015 bolo žalobcovi listom č. 7667-7000/2014-OK-2 oznámené začatie kontroly jeho postupu pri realizácii vyššie uvedenej zákazky, ktorej cieľom bolo zistiť súlad žalobcu ako kontrolovaného s ustanoveniami Zákona o verejnom obstarávaní. Výsledkom vykonanej kontroly bol napadnutý Protokol, ku ktorému podal žalobca vyjadrenie zo dňa 10.10.2016. 15. Predmetom preskúmania v predmetnej veci v zmysle žaloby je Protokol o výsledku kontroly dodržiavania Zákona o verejnom obstarávaní č. 7667-7000/2014-OK/9 zo dňa 30.09.2016. 16. Predtým ako súd podrobil prejednávanú vec meritórnemu prieskumu, zisťoval, či v danom prípade je vôbec daná právomoc súdu na konanie a rozhodovanie vo veci preskúmania predmetného Protokolu. 17. V systéme správneho súdnictva je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 248 O.s.p., v súčasnosti § 7 SSP). 18. Podľa názoru súdu administratívnu kontrolu postupu zadávania zákazky na poskytnutie služby po uzavretí zmluvy na predmet zákazky nemožno považovať za rozhodovací proces vo verejnej správe a výsledný materiál z vykonanej kontroly (v danom prípade Protokol) za rozhodnutie vydané v takomto konaní, keďže kontrolou sa len zisťuje súlad postupu kontrolovaného (žalobcu) s ustanoveniami Zákona o verejnom obstarávaní. 19. Súd má za to, že výsledný materiál z vykonanej kontroly (Protokol o výsledku kontroly) a postup pri jeho vypracovaní nepodlieha súdnemu prieskumu v rámci úpravy správneho súdnictva, keďže nie je rozhodnutím správneho orgánu v zmysle SSP. Kontrola postupu zadávania zákazky predstavuje len jednu z dohľadových kompetencií žalovaného, predstavujúci odlišný postup ako konanie o námietkach, resp. správne konanie o uložení pokuty, ktoré majú povahu rozhodovacích procesov vo verejnej správe. 20. Protokolom žalobca nebol zaviazaný k vráteniu žiadnych finančných prostriedkov a je nesporné, že ide len o písomnosť s informatívnym charakterom. Krajský súd v Bratislave mal z administratívneho spisu za preukázané, že ku dňu podania žaloby nedošlo k vydaniu žiadneho právoplatného rozhodnutia, resp. správneho rozhodnutia, ktorým by bol žalobca zaviazaný vrátiť finančné prostriedky. Protokolom boli žalobcovi oznámené len zistené nezrovnalosti v priebehu kontroly a preto je ho možné považovať za rozhodnutie majúce predbežnú povahu. Na základe tejto skutočnosti je potrebné konštatovať, že v prípade Protokolu sa nejedná o žiadne rozhodnutie, ktoré by bolo vydané v rámci výkonu pôsobnosti žalovaného ako správneho orgánu v oblasti verejnej správy, ktoré by bolo možné podrobiť súdnemu prieskumu. Súd zároveň poukazuje na právny názor vyslovený v rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sžf/26/2012, podľa ktorého protokol ako taký nepodlieha súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože sám osebe nepredstavuje zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaného subjektu. 21. S ohľadom na uvedený záver sa súd nezaoberal námietkami žalobcu o nezákonnosti kontrolných zistení uvedených v Protokole, pretože tieto bude možné preskúmať až v prípadných neskorších štádiách procesu vyvodzovania dôsledkov zo zistených porušení zákona v postupe verejného obstarávateľa (žalobcu), ak boli, resp. budú na základe tohto Protokolu vydané rozhodnutia s priamym dopadom na právne postavenie žalobcu. 22. Na základe vyššie uvedených skutočností súd konštatoval, že neboli naplnené všetky podmienky na preskúmanie napadnutého rozhodnutia - Protokolu v rámci správneho súdnictva, nakoľko žaloba smeruje proti aktu orgánu verejnej správy vydanom v správnom konaní, ktorý nemohol mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu, nejedná sa o individuálny správny akt, v danom prípade ide o podkladové rozhodnutie predbežnej povahy a preto Krajský súd v Bratislave v súlade s § 7 písm. b), e) SSP v spojení s § 97 SSP a § 98 ods. 1 písm. g) SSP žalobu odmietol pre jej neprípustnosť. 23. O náhrade trov konania súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiaden z účastníkov konania nemá právo na náhradu trov konania, nakoľko žaloba bola odmietnutá. 24. Toto rozhodnutie senát Krajského súdu v Bratislave prijal pomerom hlasov 3 : 0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. v znení zákona č. 33/2011 Z. z.). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu možno podať kasačnú sťažnosť v 30 dní od jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.