Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 6S/11/2017 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1017200072 Dátum vydania rozhodnutia: 26. 10. 2017 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: Mgr. Marián Degma ECLI: ECLI:SK:KSBA:2017:1017200072.1 Uznesenie Krajský súd v Bratislave v právnej veci žalobcu: Obec Dulova Ves, Dulova Ves 18, 082 52 Kokošovce, IČO: 00 327 000, zastúpený: IURISTICO s.r.o., Cimborkova 13, 040 01 Košice, IČO: 36 588 041, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, Dunajská68, 820 04 Bratislava, v konaní o preskúmanie zákonnosti postupu a rozhodnutia žalovaného č. 6205/7000/2016-OK/12 zo dňa 21.11.2016, jednohlasne, takto r o z h o d o l : Krajský súd v Bratislave žalobu o d m i e t a . Žiaden z účastníkov n e m á p r á v o na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : 1. Žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave dňa 16.01.2017 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti postupu a rozhodnutia žalovaného Zápisnica o prerokovaní Protokolu č. 6205/7000/2016- OK/12 zo dňa 21.11.2016 a žiadal napadnuté rozhodnutie zrušiť a vrátiť vec žalovanému a priznať náhradu trov konania. 2. V žalobe uviedol, že v čase od 04.07.2016 do 03.10.2016 vykonal žalovaný kontrolu postupu zadávania podlimitnej zákazky na uskutočnenie stavebných prác po uzavretí zmluvy na predmet „Sanácia miesta s nezákonne umiestneným odpadom v obci Dulova Ves“ podľa zákona č. 25/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“). O výsledku kontroly spísal žalovaný Protokol [(o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní zo dňa 03.10.2016, č. 6205-7000/2016-OK/9 (ďalej len „Protokol“)], ku ktorému mu bolo umožnené vyjadriť sa v lehote desiatich pracovných dní. Vzhľadom na rozsah protokolu a zistení, žiadal o predĺženie lehoty na vyjadrenie k zisteným skutočnostiam. Na deň 21.11.2016 žalovaný nariadil prerokovanie protokolu, ktoré sa uskutočnilo a na ktorom, v súlade s jeho žiadosťou o predĺženie lehoty, predložil aj svoje vyjadrenie zo dňa 18.11.2016. Žalovaný napriek uvedenému na jeho vyjadrenie neprihliadol, keď uviedol, že v stanovenej lehote námietky ku kontrolným zisteniam nepredložil a protokol vyhlásil za prerokovaný. O výsledku spísal zápisnicu o prerokovaní protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní zo dňa 21.11.2016, č. 6205/7000/2016-OK/12 (ďalej len „zápisnica“). Protokol spolu so zápisnicou o prerokovaní protokolu tvoria jeden celok v tom zmysle, že spoločne majú obsahovať popis kontrolných zistení. Žalobca mal za preukázané, že protokol spolu so zápisnicou má povahu opatrenia orgánu verejnej správy, pretože nie je formálne označený ako rozhodnutie a nie je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu, je však vydaný v administratívnom konaní žalovaným, ktorý je orgánom verejnej správy, a zakladá, mení, resp. deklaruje práva, právom chránené záujmy a povinnosti, pretože sa vyjadruje o kontrolných zisteniach, ktorými sa konštatuje nesúlad vykonaného verejného obstarávania so zákonom, pričom dodržanie uvedených pravidiel má závažné právne účinky aj vo vzťahu k štátnej dotácii poskytuje na účely likvidácie tzv. čiernej skládky odpadu u žalobcu. Voči protokolu spolu so zápisnicou nie sú prístupné žiadne riadne opravné prostriedky. Žalobca poukázal na skutočnosť, že zákon o verejnom obstarávaní neustanovuje ďalšie pravidlá pre určovanie primeranej lehoty. V danom prípade požiadal o predĺženie lehoty ešte v rámci pôvodnej poskytnutej lehoty, pričom svoju žiadosť riadne odôvodnil. Ako už uviedol, protokol predstavoval rozsiahly materiál, ku ktorému sa potreboval kvalifikovane vyjadriť a doňho zapracovať aj pripomienky uvedených zodpovedných osôb. Zároveň vzhľadom na skutočnosť, že účastníkmi konania o kontrole neboli ďalšie subjekty, nedošlo k zbytočnému narušeniu zásady rýchlosti konania na ťarchu iných účastníkov. 3. Žalovaný vo vyjadrení k žalobe žiadal konanie pre nedostatok aktívnej legitimácie zastaviť, alternatívne, podanú žalobu odmietnuť, keďže žalobou napadnutá zápisnica o prerokovaní protokolu nepodlieha súdnemu prieskumu v rámci úpravy správneho súdnictva upraveného v zákona č. 162/2015 Z.z. (ďalej len „SSP“). Uviedol, že má dôvodné pochybnosti, že žalobca spĺňa definičné znaky aktívne legitimovaného subjektu podľa SSP z dôvodu, že v žalobe neuviedol, ktoré jeho konkrétne práva alebo právom chránené záujmy a akým spôsobom boli napadnutou zápisnicou dotknuté. V tejto súvislosti poukázal na uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 6Sžf/36/2010 zo dňa 26.10.2011 a sp. zn. 6Sžf/227/2010 zo dňa 26.10.2011 v rámci ktorých sa rozoberala práve problematika aktívnej legitimácie. Zdôraznil, že žalobca len vo všeobecnej rovine uviedol, že vydaním zápisnice bol ukrátený na jeho právach a právom chránených záujmoch. V podanej žalobe však vôbec nepoukázal na jeho konkrétne práva a povinnosti, k zásahu ktorých malo dôjsť napadnutým výslednými materiálmi a akým spôsobom malo byť do jeho práv zasiahnuté. K vyššie uvedenému dal do pozornosti správnemu súdu, že kontrolu zadanej podlimitnej zákazky vykonal v rámci svojej dohľadovej právomoci. Podľa § 190 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní je ústredným orgánom štátnej správy pre verejné obstarávanie. Zároveň podľa § 112 písm. b) zákona o verejnom obstarávaní vykonáva štátnu správu v oblasti verejného obstarávania a podľa § 112 písm. c) cit. zákona vykonáva dohľad nad verejným obstarávaním. Z uvedených ustanovení je teda zrejmé, že výkonom právomoci žalovaného ako orgánu štátnej správy spočívajúcom v konštatovaní porušenia zákona o verejnom obstarávaní v protokole a následkom prerokovaní protokolu, ktorého výsledkom bola žalobcom napadnutá zápisnica, nemohlo dôjsť k porušeniu žiadnych práv a právom chránených záujmov žalobcu. Na podporu svojich tvrdení upriamil pozornosť na uznesenie Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 2S/168/2013 zo dňa 01.07.2016 a uznesenie sp. zn. 5S/76/15 zo dňa 31.05.2016. 4. V prípade ak by správny súd dospel k záveru, že žalobca mal procesnú aktívnu legitimáciu na podanie žaloby, otázkou posudzovania súdu by mala byť skutočnosť, či protokol ako aj zápisnica vôbec podliehajú súdnemu prieskumu podľa § 6 ods. 1 SSP. Podľa nálezov Ústavného súdu SR ako aj Najvyššieho súdu SR môžu byť predmetom preskúmania aj rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nespĺňajú formálne náležitosti, ak sa dotýkajú resp. môžu dotknúť práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb a podľa súdnej praxe je rozhodnutím správneho orgánu každé rozhodnutie, ktorým sa zakladajú menia alebo rušia alebo môžu byť priamo dotknuté práva a povinnosti fyzických alebo právnických osôb. Mal za jednoznačné, že zápisnica tieto náležitosti nespĺňa. Nie je pritom podstatné, či výsledné materiály z vykonanej kontroly ako výsledky dohľadových kompetencií žalovaného nad postupmi vo verejnom obstarávaní spĺňajú formálne náležitosti rozhodnutia v oblasti verejnej správy, t.j výrok, odôvodnenie a poučenie o možnosti jeho súdneho prieskumu ale to, či sa nimi zakladajú, menia resp. rušia subjektívne práva povinnosti subjektov, ktorých sa dotýkajú. Skutočnosť, že protokol ani zápisnica nepodliehajú súdnemu prieskumu si osvojila aj súdna prax napr. rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sžf/26/2012 zo dňa 29.11.2012, ako aj viaceré uznesenia Krajského súdu v Bratislave. Mal za to, že na základe uvedeného je jednoznačné, že napadnutá zápisnica nie je individuálnym správnym aktom a nepodlieha súdnemu prieskumu podľa SSP, čo je aj v súlade s rozhodovacou praxou konajúceho súdu. Žalovaný sa nestotožnil s názorom žalobcu, ktorý tvrdil, že sa nedostatočne vysporiadal s jeho vyjadrením a poukázal na znenie § 146a ods. 3 písm. e) zákona o verejnom obstarávaní, ktorý o.i. uvádza, že na vyjadrenie predložené po určenej lehote sa neprihliada. Pri posudzovaní dodržania lehoty je podľa názoru žalované potrebné vychádzať z gramatického výkladu predmetného ustanovenia, kde zákonodarca zámerne používa termín predložiť, čo podľa jeho názoru znamená, že vyjadrenie sa musí v posledný deň lehoty nachádza v dispozičnej sfére kontrolného orgánu, a teda nestačí jeho podanie na poštovú prepravu. Žalobca podal žiadosť o predĺženie lehoty dňa 31.10.2016 na poštovú prepravu, pričom mu bola doručená dňa 02.11.2016, t.j. po určenej lehote, a preto sa kontrolná skupina žalovaného žiadosťou žalobcu nezaoberala a nariadila prerokovanie protokolu. Mal tak za to, že postup kontrolnej skupiny bol v súlade so zákonom, nakoľko zákon o verejnom obstarávaní v § 146a ods. 3 písm. e) stanovuje osobitnú úpravu predkladania vyjadrenia k protokolu, ktorú žalobca nedodržal. Žalobca zmeškal lehotu na podanie vyjadrenia k protokolu, resp. na podanie žiadosti o predĺženie lehoty, pričom vzhľadom na vylúčenú možnosť aplikácie správneho poriadku na konanie o kontrole, nemohla kontrolná skupina žalovaného v konaní o kontrole aplikovať § 27 SSP, upravujúci procesné plynutie a počítanie lehôt v správnom konaní. 5. Krajský súd v Bratislave ako správny súd vecne a miestne príslušný na konanie vo veci (§ 10, § 11 ods. 1 SSP), primárne riešil otázku prípustnosti súdneho preskúmania žalobou napadnutej zápisnice o prerokovaní protokolu. 6. Podľa § 2 ods. 1 SSP, v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 7. Podľa § 2 ods. 2 SSP, každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 8. Podľa § 3 ods. 1 písm. b) SSP, na účely tohto zákona sa rozumie rozhodnutím orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka. 9. Podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP, opatrením orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté. 10. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 11. Podľa § 177 ods. 1 SSP, správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy. 12. Podľa § 7 písm. e) SSP, správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. 13. Podľa § 97 SSP, ak tento zákon neustanovuje inak, správny súd kedykoľvek počas konania prihliada na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť (ďalej len „procesné podmienky“). 14. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP, správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 15. Krajský súd v Bratislave z obsahu administratívneho spisu zistil, že v čase od 04.07.2016 do 03.10.2016 vykonal žalovaný kontrolu postupu zadávania podlimitnej zákazky na uskutočnenie stavebných prác po uzavretí zmluvy na predmet „Sanácia miesta s nezákonne umiestneným odpadom v obci Dulova Ves“ podľa zákona o verejnom obstarávaní. O výsledku kontroly spísal žalovaný protokol, ku ktorému mal žalobca možnosť vyjadriť sa v lehote 10-tich pracovných dní. Protokol bol žalobcovi doručený 17.10.2016. Žalobca listom zo dňa 28.10.2016 požiadal žalovaného o predĺženie lehoty vzhľadom na rozsah protokolu, ktorý bol podaný na poštovú prepravu dňa 31.10.2016. Dňa 21.11.2016 žalovaný nariadil prerokovanie protokolu, na ktorom žalobca predložil aj vyjadrenie zo dňa 18.11.2016. Žalovaný na predložené vyjadrenie neprihliadol, a uviedol, že žalobca námietky ku kontrolným zisteniam nepredložil a protokol vyhlásil za prerokovaný. O prerokovaní protokolu spísal žalovaný zápisnicu č. 6205/7000/2016-OK/12 zo dňa 21.11.2016. 16. V správnom súdnictve je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základy správnej žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 7 SSP). Nie je pritom rozhodujúce, ako je napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie formálne označené, ani to, či pri jeho vydaní procesne postupoval správny orgán podľa Správneho poriadku alebo podľa iného právneho predpisu. Pri posudzovaní prípustnosti súdneho preskúmania rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy je správny súd povinný posúdiť, či sa žalobou napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie nedotýka základných práv alebo slobôd účastníka konania, ktoré mu zaručuje Ústava Slovenskej republiky alebo príslušná medzinárodná zmluva o ľudských právach a základných slobodách. V takých prípadoch totiž vylúčenie súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu nemožno uplatniť. O takýto prípad v prejednávanej veci nejde, nakoľko právo na prostriedky z fondov Európskej únie nemožno podradiť pod žiadne zo základných práv a slobôd garantovaných druhou hlavou Ústavy SR, resp. Dohovorom o ľudských právach a základných slobodách. 17. Žalovaný v prejednávanej veci vykonal v rámci dohľadu na procesom verejného obstarávania u žalobcu kontrolu postupu zadávania predmetnej zákazky po uzavretí zmluvy v súlade s § 146 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní a nakoľko kontrolou zistil porušenia zákona, o výsledku kontroly spracoval protokol, ku ktorému umožnil žalobcovi sa písomne vyjadriť. Podľa názoru súdu kontrolu postupu zadávania zákazky na poskytnutie služby po uzavretí zmluvy na predmet zákazky nemožno považovať za rozhodovací proces vo verejnej správe a výsledné materiály (protokol a zápisnicu) z vykonanej kontroly za rozhodnutia vydané v takomto konaní, keďže kontrolou sa len zisťuje súlad postupu kontrolovaného s ustanoveniami zákona o verejnom obstarávaní. 18. Konajúci súd v súlade s právnym názorom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vysloveným v rozsudku sp. zn. 5Sžf/26/2012 zo dňa 29.11.2012 a v uznesení sp. zn. 4Sžf/56/2015 zo dňa 08.06.2016 dospel k názoru, že napadnuté rozhodnutie ako také nepodlieha súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože samé o sebe nepredstavuje zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaného subjektu. 19. Správny súd dospel k záveru, že zápisnica o prerokovaní protokolu nie je rozhodnutím ani opatrením orgánu verejnej správy v administratívnom konaní, ktoré by zakladalo, menilo, rušilo alebo deklarovalo práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti žalobcu alebo sa ich priamo dotýkali. Ide o opatrenie predbežnej povahy, ktoré samo osobe nemôže mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu, pretože slúžia len ako prípadný podklad pre ďalší postup jednak žalovaného, ktorý na základe zistených porušení zákona mohol voči žalobcovi začať správne konanie o uloženie pokuty podľa § 149 zákona o verejnom obstarávaní alebo pre riadiaci orgán, ktorý je oprávnený rozhodnúť o uložení povinnosti vrátiť poskytnutý príspevok alebo jeho časť. Uloženie pokuty, resp. povinnosti vrátiť verejné finančné prostriedky by nepochybne boli zásahom do právneho postavenia žalobcu, do jeho práv a právom chránených záujmov či povinností. K takémuto zásahu však nemôže dôjsť už vydaním samotnej zápisnice o prerokovaní protokolu, ktoré nemá povahu rozhodnutia alebo opatrenia týkajúcich sa práv, právom chránených záujmov alebo povinností žalobcu, ktoré by nepriaznivo zasahovali jeho právnej sféry. Preto je zo súdneho preskúmania v správnom súdnictve vylúčené. Ak by došlo na základe zápisnice resp. protokolu k vydaniu rozhodnutia žalovaného o uložení pokuty pre zistené porušenie zákona o verejnom obstarávaní, prípadne k rozhodnutiu orgánov správy finančnej kontroly o povinnosti vrátiť finančné prostriedky poskytnuté na účely financovania zákazky, takéto rozhodnutia sa môžu nepriaznivo prejaviť v právnej sfére žalobcu a možno ich na základe žaloby podrobiť súdnemu preskúmaniu v správnom súdnictve. 20. S ohľadom na uvedený záver sa súd nezaoberal námietkami žalobcu o skutočnosti, že žalovaný sa pri prerokovaní protokolu nezaoberal jeho vyjadrením zo dňa 18.11.2016 a vyhlásil protokol za prerokovaný o čom spísal zápisnicu, v ktorej uviedol, že v stanovenej lehote námietky ku kontrolným zisteniam nepredložili. 21. Na základe vyššie uvedených skutočností súd konštatoval, že neboli naplnené všetky podmienky na preskúmanie napadnutého rozhodnutia v rámci správneho súdnictva, nakoľko žaloba smeruje proti aktu orgánu verejnej správy vydaného v správnom konaní, ktoré je predbežnej, procesnej povahy, ktoré nemohlo mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania, a preto Krajský súd v Bratislave v súlade s § 7 písm. e) SSP v spojení s § 97 SSP a § 98 ods. 1 písm. g) SSP žalobu odmietol pre jej neprípustnosť. 22. O náhrade trov konania súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiaden z účastníkov konania nemá právo na náhradu trov konania, nakoľko žaloba bola odmietnutá. 23. Toto rozhodnutie senát Krajského súdu v Bratislave prijal pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 SSP v spojení s § 147 ods. 2 SSP). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu možno podať kasačnú sťažnosť v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.