Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 6S/352/2016 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1016202787 Dátum vydania rozhodnutia: 13. 12. 2018 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Andrea Krišková ECLI: ECLI:SK:KSBA:2018:1016202787.2 Uznesenie Krajský súd v Bratislave ako správny súd, v právnej veci žalobcu: ŽILPO, s.r.o., Vysokoškolákov 31, 010 08 Žilina, IČO: 36 402 630, zastúpený: Advokátska kancelária Mrázovský & partners, s.r.o., Mariánske nám. 2, 010 01 Žilina, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, Ružová dolina 10, Bratislava, v konaní o preskúmanie zákonnosti Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 12226-7000/2016-OK/4 zo dňa 28.09.2016 v znení Dodatku č. 1 k Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 12226-7000/2016-OK/7 zo dňa 24.10.2016, jednohlasne, takto r o z h o d o l : Krajský súd v Bratislave žalobu o d m i e t a. Žiaden z účastníkov n e m á právo na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : 1. Žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len „správny súd“) dňa 23.12.2016 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 12226-7000/2016-OK/4 zo dňa 28.09.2016 v znení Dodatku č. 1 k Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 12226-7000/2016-OK/7 zo dňa 24.10.2016 2. Žalobu dôvodil tým, že žalovaný mal u neho vykonať v čase od 12.07.2016 do 28.09.2016 kontrolu zadávania zákazky u osoby podľa § 7 zákona č. 25/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“) so zameraním na kontrolu použitia postupu zadávania nadlimitnej zákazky na uskutočnenie stavebných prác po uzatvorení zmluvy vrátane všetkých dodatkov na predmet zákazky „Komplexná rekonštrukcia a modernizácia ambulantného zdravotníckeho zariadenia ŽILPO, s.r.o. vyhlásenej uverejnením Oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania vo Vestníku verejného obstarávania č. 127/2009 zo dňa 04.07.2009 pod značkou 036026-MSP. Oznámenie o výsledku verejného obstarávania bolo uverejnené vo Vestníku verejného obstarávania č. 128/2009 pod značkou 05201-VSP. Žalovaný vydal dňa 28.09.2016 Protokol o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 12226-7000/2016-OK/4, ktorom konštatoval kontrolné zistenia. Žalobca uviedol, že sa ku kontrolným zisteniam vyjadril, a na základe jeho vyjadrenia vydal žalobca Dodatok č. 1 k Protokolu č. 12226-7000/2016-OK/4 zo dňa 28.09.2016, ktorým žalovaný v časti, po zohľadnení jeho vyjadrenia akceptoval jeho námietky, ktorými boli kvalifikovane spochybnené kontrolné zistenia a Dodatkom č. 1 z Protokolu vypustil kontrolné zistenie pod bodom 3. v celom jeho znení vrátane odôvodnenia. Nesúhlasil s tvrdením žalovaného ohľadne kratšej lehoty na vyžiadanie si podkladov oproti lehote na predkladanie ponúk, a bol názoru, že skracovaním lehoty na vyžiadanie súťažných podkladov oproti lehote na predkladanie ponúk z jeho strany ako verejného obstarávateľa nedošlo k porušeniu zákona o verejnom obstarávaní a ani príslušnej Smernice EÚ platných a aplikovateľných v rozhodnom období. Lehota na požiadanie o poskytnutie súťažných podkladov vychádzala v dovtedajšej praxe vo verejnom obstarávaní v SR resp. „Best Practices“ prezentovaných na workshopoch organizovaných úradom a tiež samotnou Európskou komisiou. Opakovanie uviedol, že samotný zákon o verejnom obstarávaní a ani Smernica Európskeho parlamentu a rady 2004/18/ ES, poprípade 2004/17/ES nijakým spôsobom neurčovali, aký má byť maximálny časový rozdiel medzi lehotou na vyžiadanie si súťažných podkladov a lehotou na predkladanie ponúk. Primeranosť dĺžky obdobia medzi uvedenými lehota bola (a je) posudzovaná len na základe úzu vytvoreného praxou, pričom tento úz podlieha vývoju. Mal za to, že extenzívna zmena výkladu zákona v jeho neprospech v budúcnosti nemôže mať vplyv na posudzovanie správnosti a zákonnosti konania osôb v minulosti. Naopak takáto zmena môže pôsobiť len do budúcnosti. Uviedol , že v čase keď predmetné verejné obstarávania prebiehali nebolo možné predvídať zmenu výkladu zákona o verejnom obstarávaní zo strany žalovaného. 3. Nesúhlasil s názorom žalovaného, že postupoval v rozpore s § 9 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní, konkrétne s princípom nediskriminácie uchádzačov alebo záujemcov vo vzťahu k definovaniu, resp. vymedzeniu predmetu/predmetov danej zákazky, keď v rámci obstarávania jednej zákazky spojil rôzne navzájom oddeliteľné predmety zákazky, pričom nerozdelil obstarávaný predmet zákazky na časti s možnosťou predložiť ponuku na jednu alebo viac častí predmetu zákazky. Žalobca uviedol, že obstaranie predmetu zákazky tak ako ho zadefinoval je opodstatnené a odôvodnené, a to na základe skutočnosti, že obstarávané plnenia vzhľadom na svoj charakter spolu nevyhnutne navzájom súvisia. Jednotlivé plnia na seba nadväzujú a ich samostatné obstaranie by spôsobilo problémy kontrolovanému subjektu pri dosiahnutí požadovaného cieľa verejného obstarávania, t.j. hospodárskeho a efektívneho obstarania predmetu zákazky. 4. K prípustnosti súdneho prieskumu napádaného Protokolu o výsledku kontroly žalobca uviedol, že výsledkom kontroly, počas ktorej boli zistené nedostatky, je tiež autoritatívne uloženie povinnosti kontrolovanému subjektu, ktorý má v tomto prípade postavenie účastníka správneho konania, aby tieto nedostatky odstránil. Napriek tomu, že nejde o sankciu, predstavuje uloženie povinnosti podľa § 13 ods. 6 zákona o kontrole v štátnej správe zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaného subjektu. Preto aj takéto uloženie povinnosti odstrániť nedostatky zistené kontrolou musí mať svoj základ v riadne zistenom skutkovom stave a musí byť odôvodnené nielen poukazom na právnu úpravu a všeobecný odkaz na výsledky kontroly. Sama povinnosť musí byť formulované jednoznačne, t.j. musí spĺňať požiadavku tzv. materiálnej vykonateľnosti vyžadovanej pre výrok rozhodnutia. Konštatoval, že hoci teda ani Protokol o výsledku kontroly a jeho účasti podľa § 13 ods. 5 zákona o kontrole a ani zápisnica o prerokovaní protokolu podľa § 13 ods. 6 zákona o kontrole samé o sebe nemajú povahu rozhodnutí vydaných v správnom konaní a nemajú formálne náležitosti takýchto rozhodnutí, je nevyhnutné s ohľadom na ich účinky vo vzťahu k právnemu postaveniu kontrolovaného subjektu, považovať ich za tzv. fiktívne rozhodnutia v rozsahu vysporiadania sa s námietkami kontrolovaného subjektu a v rozsahu uloženia povinnosti podľa § 13 ods. 6 zákona o kontrole. Protokol o kontrole a zápisnicu o prerokovaní tohto protokolu v predmetnej veci teda treba bez ohľadu na ich formu považovať za procesné úkony orgánu verejnej správy, ktorých obsah má autoritatívny vzťah k jeho adresátom (žalobcovi), a orgán verejnej správy v tomto prípade vystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci, nie iba v pozícii oznamovateľa. V tejto súvislosti poukázal ustálenú judikatúru Ústavného súdu SR (napr. I. ÚS 37/95, II. ÚS 50/01, I. ÚS 52/02, III. ÚS 183/200, PL. ÚS 21/08, I. ÚS 354/08) a rozhodnutí Najvyššieho súdu SR (napr. uznesenie sp. zn. 8Sžf/29/2010) môžu byť predmetom preskúmavania súdom aj rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nemajú formálne náležitosti, ak sa dotýkajú alebo ak sa môžu dotknúť práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb. Povinnosť, ktorá mu bola uložená podľa § 13 ods. 6 zákona o kontrole v štátnej správe možno považovať za opatrenie smerujúce k nastoleniu zákonného stavu, k odstráneniu zistených nedostatkov v jeho činnosti. Jeho účelom nie je sankcionovať, ale dosiahnuť stav riadneho fungovania verejnej správy. Je preto dôležité, aby bolo ukladané len v prípadoch, kedy skutočne došlo k nedostatkom vysloveným v protokole o výsledku vykonanej kontroly. 5. Vo vyjadrení doručenom správnemu súdu dňa 21.04.2017 žalovaný žiadal žalobu podľa § 98 SSP odmietnuť, resp. podľa § 99 SSP konanie zastaviť. Uviedol, že Protokol a Zápisnica nepodliehajú súdnemu prieskumu podľa § 6 ods. 1 SSP a žalobca nie je aktívne procesne legitimovaný a v tejto súvislosti dal do pozornosti viaceré uznesenia Krajského súdu v Bratislave č.k. 5S/201/2014-50, sp. zn. 5S/284/2014 zo dňa 13.10.2015, č.k. 5S/47/2015-91 zo dňa 01.12.2015, sp. zn. 1S/104/2015 zo dňa 23.06.2015, sp. zn. 5S/135/2016 zo dňa 13.09.2016. Ďalej reagoval na argumentáciu žalobcu týkajúcu sa uložených povinností, ktorými zároveň odôvodnil prípustnosť súdneho prieskumu predmetného protokolu. Žalovaný uviedol, že uložením týchto všeobecne koncipovaných povinností po uzavretí zmluvy neboli priamo dotknuté práva a právom chránené záujmy alebo povinnosti žalobcu, nakoľko išlo len o formálne povinnosti. Navyše povinnosti stanovené v § 11 ods. 2 písm. h) zákona č. 10/1996 Z.z. nemôžu byť predmetom núteného výkonu rozhodnutia, nakoľko majú charakter formálnych opatrení. Kontrola postupu zadávania zákazky po uzavretí zmluvy, ktorej výsledkom bol žalobou napadnutý protokol, predstavuje teda jednu z jeho dohľadových kompetencií, avšak zároveň predstavuje diametrálne odlišný dohľadový postup ako konanie o námietkach, resp. správne konanie o uložení pokuty, ktoré majú povahu rozhodovacích procesov vo verejnej správe. Žalovaný ďalej konštatoval, že šlo len o formálne opatrenia, ktoré bol povinný žalobcovi uložiť v zmysle § 11 ods. 2 psím. h) zákona o kontrole v štátnej správe. Podotkol, že z protokolu ako aj zo zápisnice z jeho prerokovania pre kontrolovaného priamo nevyplývajú žiadne represívne opatrenia. V uvedených dokumentoch totiž absentuje vykonateľný výrok, ktorým by priamo mohol byť postihnutý kontrolovaný subjekt. Žalovaný mal za jednoznačné, že napadnutý protokol a zápisnica o jeho prerokovaní nie sú takými individuálnymi správnymi aktmi, ktoré by zasahovali do práv a právom chránených záujmov žalobcu, a teda nepodliehajú súdnemu prieskumu podľa § 7 SSP, čo je napokon súlade s rozhodovacou praxou Krajského súdu v Bratislave. 6. Krajský súd v Bratislave ako správny súd vecne a miestne príslušný na konanie vo veci (§ 10, § 11 ods. 1 SSP) preskúmal napadnuté správne akty. 7. Podľa § 2 ods. 1 SSP, v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 8. Podľa § 2 ods. 2 SSP, každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 9. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 10. Podľa § 177 ods. 1 SSP, správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy. 11. Podľa § 7 písm. b) SSP, správne súdy nepreskúmavajú správne akty orgánov verejnej správy, ktoré nemajú povahu rozhodnutia o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzickej osoby a právnickej osoby, najmä rozhodnutia a opatrenia organizačnej povahy a rozhodnutia a opatrenia upravujúce vnútorné pomery orgánu, ktorý ich vydal, ak tento zákon neustanovuje inak. 12. Podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. 13. Podľa § 97 SSP, ak tento zákon neustanovuje inak, správny súd kedykoľvek počas konania prihliada na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť (ďalej len „procesné podmienky“). 14. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP, správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 15. Podľa § 491 ods. 1 SSP, ak nie je ďalej ustanovené inak, platí tento zákon aj na konania začaté podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku predo dňom nadobudnutia jeho účinnosti. 16. Podľa § 491 ods. 2 SSP, právne účinky úkonov, ktoré v konaní nastali predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, zostávajú zachované. Ak sa tento zákon použije na konania začaté predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, nemožno uplatňovať ustanovenia tohto zákona, ak by boli v neprospech žalobcu, ak je ním fyzická osoba alebo právnická osoba. 17. Krajský súd z pripojeného administratívneho spisu zistil, že Úrad pre verejné obstarávania (ďalej len „Úrad“) vykonal v čase odo dňa 12.07.2016 do 28.09.2016 podľa § 109, § 112, § 137 ods. 2 písm. c) a § 146 ods. 4 v nadväznosti na § 155q ods. 4 zákona č. 25/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní, zákona č. 10/1996 Z.z. o kontrole v štátnej správe a podľa § 140, § 147 písm. c) a § 187 ods. 4 zákona č. 343/2015 Z.z. kontrolu zadávania zákazky u žalobcu so zameraním na kontrolu použitia postupu zadávania nadlimitnej zákazky na uskutočnenie stavebných prác po uzatvorení zmluvy vrátane všetkých dodatkov na predmet zákazky „Komplexná rekonštrukcia a modernizácia ambulantného zdravotníckeho zariadenia ŽILPO, s.r.o. vyhlásenej uverejnením Oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania vo Vestníku verejného obstarávania č. 127/2009 zo dňa 04.07.2009 pod značkou 036026-MSP. Oznámenie o výsledku verejného obstarávania bolo uverejnené vo Vestníku verejného obstarávania č. 128/2009 pod značkou 05201-VSP. O výsledku vykonanej kontroly Úrad vypracoval Protokol, ktorý bol doručený žalobcovi a tento podal k nemu vyjadrenie, na základe ktorého sa uskutočnilo prerokovanie Protokolu a bola vyhotovená Zápisnica z prerokovania protokolu. 18. Predmetom preskúmania v predmetnej veci v zmysle žaloby je Protokol o výsledku kontroly dodržiavania ZVO a Zápisnica o prerokovaní protokolu. 19. Predtým ako súd podrobil prejednávanú vec meritórnemu prieskumu, zisťoval, či v danom prípade je vôbec daná právomoc súdu na konanie a rozhodovanie vo veci preskúmania predmetného Protokolu a Zápisnice. 20. V systéme správneho súdnictva je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 248 O.s.p., v súčasnosti § 7 SSP). 21. Podľa názoru súdu administratívnu kontrolu postupu zadávania zákazky na poskytnutie služby po uzavretí zmluvy na predmet zákazky nemožno považovať za rozhodovací proces vo verejnej správe a výsledné materiály z vykonanej kontroly (Protokol, Zápisnica) za rozhodnutia vydané v takomto konaní, keďže kontrolou sa len zisťuje súlad postupu kontrolovaného (žalobcu) s ustanoveniami ZVO. 22. Súd má za to, že výsledné materiály z vykonanej kontroly (Protokol, Zápisnica) a postup pri ich vypracovaní nepodliehajú súdnemu prieskumu v rámci úpravy správneho súdnictva, keďže nie sú rozhodnutiami správneho orgánu v zmysle SSP. Kontrola postupu zadávania zákazky predstavuje len jednu z dohľadových kompetencií žalovaného, predstavujúci odlišný postup ako konanie o námietkach, resp. správne konanie o uložení pokuty, ktoré majú povahu rozhodovacích procesov vo verejnej správe. 23. Protokolom a ani Zápisnicou žalobca nebol zaviazaný k vráteniu žiadnych finančných prostriedkov a je nesporné, že ide len o písomnosti s informatívnym charakterom. Súd zistil, že ku dňu podania tejto žaloby nedošlo k vydaniu žiadneho právoplatného rozhodnutia, resp. správneho rozhodnutia, ktorým by bol žalobca zaviazaný vrátiť finančné prostriedky. Protokolom boli žalobcovi oznámené len zistené nezrovnalosti v priebehu kontroly a preto je ho možné považovať za rozhodnutie majúce predbežnú povahu. Na základe tejto skutočnosti je potrebné konštatovať, že v danom prípade sa nejedná o žiadne rozhodnutia, ktoré by boli vydané v rámci výkonu pôsobnosti žalovaného ako správneho orgánu v oblasti verejnej správy, ktoré by bolo možné podrobiť súdnemu prieskumu. Súd zároveň poukazuje na právny názor vyslovený v rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sžf/26/2012, podľa ktorého Protokol ako taký nepodlieha súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože sám o sebe nepredstavuje zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaného subjektu. 24. Uvedený záver by v zmysle vyššie citovaných ustanovení Občianskeho súdneho poriadku - O.s.p. (platného a účinného do 30.06.2016) musel viesť k zastaveniu konania v zmysle § 250d ods. 3. Podľa Správneho súdneho poriadku - SSP (platného a účinného od 01.07.2016), ktorý sa vzťahuje aj na konanie začaté podľa piatej časti O.s.p., je neprípustnosť súdneho preskúmania žalobou napadnutého rozhodnutia alebo opatrenia správneho orgánu dôvodom pre odmietnutie žaloby. Aplikácia SSP v predmetnej veci preto nemohla byť v neprospech žalobcu, nakoľko podľa predchádzajúcej právnej úpravy by napadnuté opatrenia žalovaného (Protokol, Zápisnica) rovnako nemohli byť podrobené súdnemu prieskumu. 25. S ohľadom na uvedený záver sa súd nezaoberal námietkami žalobcu o nezákonnosti kontrolných zistení uvedených v Protokole, resp. v Zápisnici, pretože tieto bude možné preskúmať až v prípadných neskorších štádiách procesu vyvodzovania dôsledkov zo zistených porušení zákona (ZVO) v postupe verejného obstarávateľa (žalobcu), ak boli, resp. budú na základe týchto dokumentov vydané rozhodnutia s priamym dopadom na jeho právne postavenie. 26. Na základe vyššie uvedených skutočností súd konštatoval, že neboli naplnené všetky podmienky na preskúmanie napadnutých rozhodnutí v rámci správneho súdnictva, nakoľko žaloba smeruje proti takému aktu orgánu verejnej správy (Protokol, Zápisnica) vydanom v správnom konaní, ktorý nemohol mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu, nejde o individuálne správne akty, pričom ide o podkladové rozhodnutie predbežnej povahy a preto Krajský súd v Bratislave v súlade s § 7 písm. b), e) SSP v spojení s § 97 SSP a § 98 ods. 1 písm. g) SSP žalobu odmietol pre jej neprípustnosť. 27. O náhrade trov konania súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiaden z účastníkov konania nemá právo na náhradu trov konania, nakoľko žaloba bola odmietnutá. 28. Toto rozhodnutie senát Krajského súdu v Bratislave prijal pomerom hlasov 3 : 0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. v znení zákona č. 33/2011 Z. z.). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu možno podať kasačnú sťažnosť v lehote 30 dní od jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.