Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 5S/68/2017 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1017200556 Dátum vydania rozhodnutia: 05. 12. 2017 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Viera Šebestová ECLI: ECLI:SK:KSBA:2017:1017200556.2 Uznesenie Krajský súd v Bratislave v právnej veci žalobcu: Mesto Šaštín-Stráže, Alej 549, 908 41 Šaštín-Stráže, IČO: 00 310 069, zastúpený advokátskou kanceláriou: BOHUNICKÝ & Co. s.r.o., Dunajská 48, 811 08 Bratislava, IČO: 47 876 034, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, Ružová dolina 10, 821 09 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 17646-6000/2016-ODI zo dňa 21.12.2016 a Zápisnice o prerokovaní protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 17646-6000/2016-ODI zo dňa 14.02.2017, takto r o z h o d o l : Správny súd žalobu o d m i e t a. Žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : 1. Správnou žalobou podanou na tunajšom správnom súde dňa 12.04.2017 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 17646-6000/2016-ODI zo dňa 21.12.2016 (ďalej aj ako „Protokol“) a Zápisnice o prerokovaní protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 17646-6000/2016-ODI zo dňa 14.02.2017 (ďalej aj ako „Zápisnica“) s návrhom na ich zrušenie. 2. Ku skutkovým okolnostiam prípadu žalobca uviedol, že ako verejný obstarávateľ vyhlásil verejnú súťaž na predmet zákazky „Riešenie havarijného stavu ČOV Šaštín - Stráže“ uverejnením Oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania vo Vestníku verejného obstarávania č. 236/2012 zo dňa 10.12.2012 pod zn. 14827. Proces verejného obstarávania žalobca zabezpečil prostredníctvom obchodnej spoločnosti ABNKA, s.r.o., so sídlom Kalinčiakova 17, 900 28 Ivanka pri Dunaji, IČO: 44 341 717, na realizáciu verejného obstarávania za účelom výberu dodávateľa stavebných prác zákazky „Riešenie havarijného stavu ČOV Šaštín - Stráže“. Žalovaný vykonal v období od 06.10.2016 do 21.12.2016 kontrolu postupu dodržiavania zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní (ďalej aj ako „ZVO“) pri zadávaní predmetnej zákazky zo strany žalobcu ako verejného obstarávateľa. Žalovaný vyhotovil dňa 21.12.2016 Protokol o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 17646-6000/2016-ODI, predmetom ktorého bolo vyhodnotenie postupu žalobcu v procese verejného obstarávania žalovaným ako rozporného s ustanovením § 9 ods. 4 ZVO, najmä v rozpore s princípom nediskriminácie uchádzačov alebo záujemcov a efektívnosti a hospodárnosti verejného obstarávania, keď mal žalobca podľa názoru žalovaného neodôvodnene skrátiť lehotu na vyžiadanie súťažných podkladov vo vzťahu k lehote na predkladanie ponúk, čo podľa názoru žalovaného mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania a rovnako, že kontrolou mali byť podľa názoru žalovaného zistené nedostatky na strane žalobcu i v aplikovaní ZVO, ako aj v nesprávnej interpretácii a aplikácii ustanovení ZVO. K Protokolu sa písomne vyjadril žalobca v podaní zo dňa 13.01.2017, doručenom žalovanému dňa 17.01.2017. Dňa 14.02.2017 došlo k prerokovaniu Protokolu, výsledkom čoho bolo spísanie Zápisnice o prerokovaní protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 17646-6000/2016-ODI zo dňa 14.02.2017. Podľa obsahu Zápisnice žalobca nesúhlasil s kontrolnými zisteniami uvedenými v Protokole ani so stanoviskom žalovaného č. 17646-6000/2016-ODI zo dňa 08.02.2017. 3. Žalobca ďalej poukázal na uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Sžf/31/2011 zo dňa 25.08.2011, v zmysle ktorého výnimky z aplikácie Ústavy SR (čl. 46 ods. 2 ústavy), i keď sú ustanovené zákonom, nie je možné vykladať extenzívne, ale treba ku nim pristupovať reštriktívne. Za spôsobilý predmet súdneho prieskumu sa tak teda považujú aj povolenia, alebo aj listy s charakterom rozhodnutia, vydané príslušným orgánom verejnej správy ako právno-aplikačné akty správnych orgánov. S poukazom na uvedené mal žalobca za to, že Protokol a Zápisnicu je potrebné bez ohľadu na ich formu považovať za procesné úkony správneho orgánu, ktorých obsah má autoritatívny vzťah k jeho adresátovi - žalobcovi - a žalovaný ako správny orgán v tomto prípade vystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci spôsobilého privodiť vznik, zmenu alebo zánik subjektívnych práv, povinností a právom chránených záujmov žalobcu. Protokol i Zápisnica sú podľa názoru žalobcu listinami spôsobilými byť predmetom súdneho prieskumu v správnom súdnictve podľa ustanovení Správneho súdneho poriadku. Závery žalovaného obsiahnuté v týchto správnych aktoch vychádzajú z nesprávneho právneho posúdenia veci a sú nezákonné. 4. Žalovaný v písomnom vyjadrení k obsahu žaloby zo dňa 18.10.2017 zastával názor, že Protokol a Zápisnica, ako aj postup, ktorý predchádzal ich vydaniu, sú zákonné, žalovaný riadne zistil skutkový stav, vec správne právne posúdil, a preto navrhol žalobu v súlade s § 98 ods. 1 písm. g) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) odmietnuť pre neprípustnosť súdneho preskúmania, alternatívne zamietnuť v plnom rozsahu ako nedôvodnú. Žalovaný mal za to, že Protokol, Zápisnica a postup pri ich vypracovaní nepodliehajú súdnemu prieskumu v rámci úpravy správneho súdnictva. Žalovaný poukázal na rozsiahlu rozhodovaciu činnosť Krajského súdu v Bratislave, podľa ktorej súd odmietol správnu žalobu na preskúmanie zákonnosti Protokolu a Zápisnice z dôvodov, že žaloba smeruje proti aktom orgánu verejnej správy v administratívnom konaní, ktoré nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu. Tiež upriamil pozornosť na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Sžf/26/2012 zo dňa 29.11.2012, v zmysle ktorého „zatiaľ čo Protokol a Zápisnica o prerokovaní protokolu ako také neodliehajú súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože osebe nepredstavujú zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaného subjektu, ich časť obsahujúca uloženie povinnosti alebo sankcie je nutne, s ohľadom na ich spôsobilosť takéhoto zásahu, vylúčená spod negatívnej enumerácie § 248 O.s.p.“ Poukázal aj na uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžfk/9/2017 zo dňa 22.08.2017, v ktorom Najvyšší súd SR uviedol, že: „Protokol o výsledku dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní a zápisnica o jeho prerokovaní nie sú takými individuálnymi správnymi aktmi, ktorými by sa zasahovalo do práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb, a preto nepodliehajú súdnemu preskúmaniu v správnom súdnictve. Ide o opatrenia predbežnej povahy, ktoré nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu. V tejto súvislosti možno poukázať na odôvodnenie rozhodnutia Najvyššieho súdu vo veci sp. zn. 1Sžf/87/2015 z 14.02.2017, v ktorom v súvislosti s riešením otázky právomoci správneho súdu konštatoval: Nakoľko na úkony orgánu verejnej správy pri výkone dohľadových vrchnostenských oprávnení (kontrola, dohľad či dozor) a na ich hmotne zachytené výsledky (protokoly, záznamy či zápisnice) sa v správnom súdnictve najmä nazerá ako na individuálne správne úkony s charakterom predbežnej povahy, Najvyšší súd musel vyhodnotiť napadnutý úradný list ako správny akt, ktorý nie je možné v zmysle § 248 písm. a) O.s.p. podrobiť súdnej právomoci v správnom súdnictve.“ S poukazom na uvedenú argumentáciu je žaloba žalobcu neprípustná a je potrebné ju odmietnuť z dôvodu, že smeruje proti správnym aktom, ktoré nie sú rozhodnutím podľa § 7 písm. e) SSP a ani opatrením podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP a zároveň tieto nie sú spôsobilé zasiahnuť do práv a povinností žalobcu. Dôvodil, že Protokol je predovšetkým zhrnutím kontrolných zistení, ktoré viedli žalovaného k záveru o porušení zákona v postupe verejného obstarávateľa, pričom pre žalobcu z neho bezprostredne nevyplývajú žiadne konkrétne práva a povinnosti. Protokol a Zápisnica sa priamo nedotýkajú práv a právom chránených záujmov žalobcu, nemôžu mať za následok ujmu na jeho subjektívnych právach, a preto súdnemu prieskumu v správnom súdnictve nepodliehajú. Mal za to, že Zápisnica je len aktom deklaratórnej povahy, zachytávajúca priebeh prerokovania Protokolu. Kontrola je v zmysle § 146c ods. 5 ZVO skončená prerokovaním protokolu, t. j. samotným aktom prerokovania Protokolu a nie vydaním Zápisnice. Zápisnicou sa žalobcovi neuložili nijaké povinnosti, jej obsahom je len prerokovanie Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní. Žalovaný zastával názor, že Protokol a Zápisnica nie sú individuálnym správnym aktom (rozhodnutím ani opatrením), ktoré by zasahovali do práv a právom chránených záujmov žalobcu a nepodliehajú súdnemu prieskumu v rámci úpravy správneho súdnictva v SSP, keďže nie sú rozhodnutím správneho orgánu v zmysle SSP. Záverom vyjadril žalovaný presvedčenie, že postupoval zákonne, riadne zistil skutkový stav, vec správne právne posúdil, na základe čoho všetky úkony, ktoré uskutočnil pri výkone kontroly, boli uskutočnené v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní. 5. Krajský súd v Bratislave, ako súd vecne a miestne príslušný na konanie vo veci, primárne riešil otázku prípustnosti súdneho preskúmania žalobou napadnutého Protokolu a Zápisnice. 6. Podľa § 2 ods. 1 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“), v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 7. Podľa § 2 ods. 2 SSP, každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 8. Podľa § 3 ods. 1 písm. b) SSP, na účely tohto zákona sa rozumie rozhodnutím orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka. 9. Podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP, opatrením orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté 10. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 11. Podľa § 7 písm. e) SSP, správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. 12. Podľa § 97 SSP, ak tento zákon neustanovuje inak, správny súd kedykoľvek počas konania prihliada na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť (ďalej len "procesné podmienky"). 13. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP, správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 14. V správnom súdnictve je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základy správnej žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 7 SSP). Nie je pritom rozhodujúce, ako je napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie formálne označené, ani to, či pri jeho vydaní procesne postupoval správny orgán podľa zákona č. 71/1967 Z. z. o správnom konaní (správny poriadok) alebo podľa iného právneho predpisu. Pri posudzovaní prípustnosti súdneho preskúmania rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy je správny súd povinný posúdiť, či sa žalobou napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie nedotýka základných práv alebo slobôd účastníka konania, ktoré mu zaručuje Ústava Slovenskej republiky alebo príslušná medzinárodná zmluva o ľudských právach a základných slobodách. V takých prípadoch totiž vylúčenie súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu nemožno uplatniť. O takýto prípad však v prejednávanej veci nejde. 15. Žalovaný v prejednávanej veci vykonal v rámci dohľadu nad procesom verejného obstarávania u žalobcu kontrolu postupu zadávania predmetnej zákazky po uzavretí zmluvy v súlade s § 146 ods. 6 ZVO a nakoľko kontrolou zistil porušenia zákona, o výsledku kontroly spracoval Protokol, ku ktorému umožnil žalobcovi sa písomne vyjadriť a ktorý so štatutárnym zástupcom žalobcu aj ústne prerokoval. 16. Správny súd konštatuje, že zo žaloby nevyplýva, na akých konkrétnych subjektívnych právach bol žalobca opatreniami, resp. postupom žalovaného ukrátený. V Protokole zo dňa 21.12.2016 nebola žalobcovi uložená žiadna povinnosť, jeho obsahom je len kontrolné zistenie, ktoré viedlo žalovaného k záveru o porušení zákona v postupe verejného obstarávateľa a oprávnenie žalobcu vyjadriť sa ku kontrolnému zisteniu, pričom pre žalobcu z neho bezprostredne nevyplývajú žiadne konkrétne práva a povinnosti. 17. Podľa názoru krajského súdu Protokol ani Zápisnica o jeho prerokovaní nie sú rozhodnutiami ani opatreniami orgánu verejnej správy v administratívnom konaní, ktoré by zakladali, menili, rušili alebo deklarovali práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti žalobcu alebo sa ich priamo dotýkali. Ide o opatrenia predbežnej povahy, ktoré samy osobe nemôžu mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu, pretože slúžia len ako prípadný podklad pre ďalší postup žalovaného, ktorý na základe zistených porušení zákona mohol voči žalobcovi začať správne konanie o uloženie pokuty podľa § 149 ZVO. Uloženie pokuty by nepochybne bolo zásahom do právneho postavenia žalobcu, do jeho práv a právom chránených záujmov či povinností. K takémuto zásahu však nemôže dôjsť už vydaním samotného Protokolu o výsledkoch kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní ani Zápisnicou o jeho prerokovaní, ktoré nemajú povahu rozhodnutí alebo opatrení týkajúcich sa práv, právom chránených záujmov alebo povinností žalobcu, ktoré by nepriaznivo zasahovali do jeho právnej sféry. Preto sú zo súdneho preskúmania v správnom súdnictve vylúčené. Ak by došlo na základe Protokolu k vydaniu rozhodnutia žalovaného o uložení pokuty pre zistené porušenie zákona o verejnom obstarávaní, takéto rozhodnutie sa môže nepriaznivo prejaviť v právnej sfére žalobcu a možno ho na základe žaloby podrobiť súdnemu preskúmaniu v správnom súdnictve. 18. Vzhľadom na to, že Protokol sa priamo nedotýka práv a právom chránených záujmov žalobcu, nemôže mať za následok ujmu na jeho subjektívnych právach, a preto súdnemu prieskumu v správnom súdnictve nepodlieha. Podľa Správneho súdneho poriadku je neprípustnosť súdneho preskúmania žalobou napadnutých opatrení správneho orgánu dôvodom pre odmietnutie žaloby. Keďže správny súd dospel k záveru, že napadnuté správne akty žalovaného zákon zo súdneho preskúmania vylučuje, postupoval podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP a správnu žalobu žalobcu odmietol. S ohľadom na uvedený záver sa súd nezaoberal námietkami žalobcu o nezákonnosti kontrolného zistenia uvedeného v Protokole, pretože tieto je možné preskúmať až v prípadných neskorších štádiách procesu vyvodzovania dôsledkov zo zistených porušení zákona v postupe verejného obstarávateľa, ak boli, resp. budú na základe Protokolu vydané rozhodnutia s priamym dopadom na právne postavenie žalobcu. 19. Je potrebné dodať, že súdna prax v minulosti pripustila i súdne preskúmanie protokolu Úradu pre verejné obstarávanie o kontrole dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní (rozsudok Najvyššieho súdu SR vo veci sp. zn. 5Sžf/26/2012), avšak za situácie, keď úrad uložil kontrolovanému v záveroch protokolu povinnosť uviesť zistené nedostatky do súladu so zákonom (priamo zasiahol do právnej sféry kontrolovaného) a kontrolovaný nemal k dispozícii žiaden iný prostriedok ochrany svojich práv v rámci správneho súdnictva, pretože úrad nevyvodil voči kontrolovanému deliktuálnu zodpovednosť za zistené porušenia zákona a poskytovateľ finančného príspevku bez ďalšieho odmietol akceptovať výsledky verejného obstarávania a bez rozhodnutia podľa zákona č. 528/2008 Z. z. odstúpil od zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku. 20. O náhrade trov konania správny súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania, nakoľko žaloba bola odmietnutá. 21. Toto rozhodnutie senát Krajského súdu v Bratislave prijal pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 v spojení s § 147 ods. 2 SSP). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu možno podať kasačnú sťažnosť v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.