Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 2S/122/2017 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1017200869 Dátum vydania rozhodnutia: 06. 12. 2017 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Vlastimil Pavlikovský ECLI: ECLI:SK:KSBA:2017:1017200869.1 Uznesenie Krajský súd v Bratislave v právnej veci žalobcu: POHOTOVOSŤ, spol. s r.o., so sídlom Pribinova 25, 811 09 Bratislava, IČO: 35 807 598, zastúpený: WERNER & Co., s.r.o., advokátska kancelária, so sídlom Stromová 54/A, 831 01 Bratislava, IČO: 36 869 643, proti žalovanému: Národná banka Slovenska, Imricha Karvaša 1, 813 25 Bratislava, IČO: 30 844 789, v konaní o preskúmanie zákonnosti protokolu žalovaného o vykonanom dohľade na mieste č. OFS-2421/2016 zo dňa 13.12.2016 v spojení s oznámením o skončení dohľadu na mieste zo dňa 28.03.2017 a oznámením o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade na mieste, takto r o z h o d o l : Krajský súd v Bratislave žalobu o d m i e t a . Žiaden z účastníkov n e m á právo na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : I. 1. Žalobou zo dňa 30.05.2017, osobne podanou na Krajskom súde v Bratislave dňa 02.06.2017, sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti protokolu žalovaného o vykonanom dohľade na mieste č. OFS-2421/2016 zo dňa 13.12.2016 v spojení s oznámením o skončení dohľadu na mieste zo dňa 28.03.2017, ku ktorému bolo priložené oznámenie o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade na mieste. Žalovaný vykonal u žalobcu dohľad na mieste v zmysle zákona č. 747/2004 Z. z. o dohľade nad finančným trhom a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o dohľade nad finančným trhom“). Na základe vykonaného dohľadu na mieste žalovaný zistil na strane žalobcu nedostatky a porušenia všeobecne záväzných právnych predpisov, ktoré zhrnul v protokole o vykonanom dohľade na mieste. Proti zisteniam uvedeným v predmetnom protokole podal žalobca v stanovenej lehote námietky, s ktorými sa žalovaný vysporiadal v predmetnom oznámení o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade. Na základe výsledkov dohľadu na mieste žalovaný zaslal žalobcovi „Plán opatrení na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade na mieste a príčin ich vzniku a opatrení prijatých k odporúčaniam na zlepšenie činnosti“. Žalovaný zároveň v súlade s § 8 ods. 3 písm. d) zákona o dohľade nad finančným trhom určil žalobcovi lehotu 30 kalendárnych dní na prijatie a predloženie plánu opatrení, v ktorom by žalobca uviedol opatrenia, ktoré prijal, resp. plánuje prijať na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade na mieste a ktoré prijal, resp. plánuje prijať k odporúčaniam na zlepšenie svojej činnosti. 2. Predmetný protokol o vykonanom dohľade na mieste, oznámenie o skončení dohľadu na mieste a oznámenie o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade majú podľa žalobcu právnu povahu opatrenia orgánu verejnej správy v zmysle § 3 ods. 1 písm. c) zákona č. 162/2015 Z. z. Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“). Námietky voči protokolu o vykonanom dohľade na mieste možno podľa žalobcu považovať za riadny opravný prostriedok v zmysle § 7 písm. a) SSP. Ďalší riadny opravný prostriedok už žalobca nemal k dispozícii. 3. Dohľad na mieste vykonaný žalovaným, ktorý predchádzal vydaniu napadnutých opatrení, predstavoval nezákonný a neprimeraný zásah do práv žalobcu. Tento dohľad bol právne neprípustnou fishing expedition a zdrojom zhromažďovania množstva údajov o žalobcovi zo strany žalovaného. Pri výkone dohľadu na mieste došlo k prekročeniu rozsahu poverení členov dohliadacieho tímu. Protokol o vykonanom dohľade na mieste neobsahoval vymedzenie miesta výkonu dohľadu na mieste. Oznámenie o preverení nezodpovedalo formálnym požiadavkám na administratívny akt, keďže neobsahovalo uvedenie dátumu, mena, funkcie a podpisu oprávnenej osoby a úradnú pečiatku. Žalobca taktiež namietal existenciu hmotnoprávnych nedostatkov a porušení príslušných právnych predpisov zistených vykonaným dohľadom na mieste. Podľa žalobcu sa jednalo zo strany žalovaného o neopodstatnené zistenia a odporúčania. 4. Žalovaný pritom môže informácie a podklady získané v rámci vykonaného dohľadu použiť aj na účely konaní vedených žalovaným, teda aj na účely konania o udelenie sankcie podľa § 12 a nasl. zákona o dohľade nad finančným trhom. Podľa žalobcu je jasné, že protokol môže byť podkladom pre budúce konanie o uložení sankcie a že na jeho základe bude žalobca povinný prijať a následne splniť opatrenia na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade a predložiť žalovanému písomnú správu o prijatých opatreniach a termínoch ich splnenia. Je teda zrejmé, že reálne hrozí, že na základe skončeného dohľadu na mieste žalovaný začne voči žalobcovi konanie, ktorého následkom môže byť uloženie pokuty s vysokou hornou hranicou, príp. inej uloženie podstatnej sankcie. 5. Na základe vyššie uvedeného žalobca žiadal, aby súd napadnuté opatrenia žalovaného zrušil a aby priznal žalobcovi náhradu trov konania. II. 6. Žalovaný v písomnom vyjadrení k žalobe doručenom súdu dňa 25.08.2017 uviedol, že je daný dôvod na odmietnutie žaloby podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP, pretože podaná správna žaloba je neprípustná. Podľa žalovaného predmetný protokol, oznámenie o skončení dohľadu ani oznámenie o výsledku preverenia nenapĺňajú znaky rozhodnutia ani opatrenia orgánu verejnej správy podľa § 3 ods. 1 písm. b) a c) SSP. Protokol o vykonanom dohľade nie je rozhodnutím v konaní vo veci dohľadu a administratívna dokumentácia k dohľadu na mieste nie je administratívnym spisom. V rámci výkonu dohľadu na mieste nedochádza k vydaniu rozhodnutia ako individuálneho správneho aktu. Písomný protokol o vykonanom dohľade predstavuje formalizovaný záznam o výsledku vykonaného dohľadu na mieste. Tento protokol nezakladá, nemení, nezrušuje ani nedeklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby a tieto ním ani nie sú priamo dotknuté. Námietky dohliadaného subjektu proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade nemožno považovať za opravný prostriedok. 7. Podklady získané pri dohľade na mieste a zhrnuté v protokole o vykonanom dohľade na mieste možno využiť v administratívnom konaní podľa § 12 a nasl. zákona o dohľade nad finančným trhom. Až prípadné začatie konania o uložení sankcie podľa § 12 a nasl. zákona o dohľade nad finančným trhom bude administratívnym konaním a až jeho výsledkom môže byť rozhodnutie, ktoré sa bude priamo týkať práv a povinností žalobcu, resp. ktoré bude vo vzťahu k žalobcovi vykonateľné a vymáhateľné. Preskúmania tohto rozhodnutia sa bude môcť žalobca následne domáhať správnou žalobou. Žalobca aktuálne podanou žalobou preskočil, resp. obišiel celé administratívne konanie. 8. Žalobca ako dohliadaný subjekt môže na základe zistení zachytených v protokole o vykonanom dohľade pristúpiť k vykonaniu nápravných opatrení a zároveň si sám určiť aj spôsob vykonania nápravy. Ak však dohliadaný subjekt k takejto náprave nepristúpi, žalovaný nemá žiadne možnosti a ani žiadnu právomoc, aby nápravu zistených nedostatkov vymáhal alebo aby jej nevykonanie priamo sankcionoval. Žalovaný nemá právo posúdiť primeranosť, vhodnosť alebo dostatočnosť opatrení prijatých dohliadaným subjektom a prípadne mu uložiť povinnosť prijať iné opatrenia, ako sú tie, ktoré prijal dohliadaný subjekt. Žalovaný ako orgán dohľadu by mohol uložiť jedine bezprostredné vykonanie opatrení na odstránenie zisteného nedostatku podľa § 35d ods. 1 zákona o dohľade nad finančným trhom, ktoré by bolo pre dohliadaný subjekt záväzné, avšak v predmetnej veci k tomuto nedošlo. Protokol o vykonanom dohľade nie je sám o sebe ani dôkazným prostriedkom. Tým sú len informácie, listiny a iné podklady získané pri výkone dohľadu na mieste. Závery z protokolu nie sú v administratívnom konaní automaticky považované za zistené ani nezakladajú žiadnu domnienku správnosti. Jediným právnym následkom vyhotovenia protokolu je stanovenie počiatku behu lehoty pre žalovaného na začatie konania alebo na uloženie opatrenia na nápravu, pokuty alebo inej sankcie dohliadanému subjektu. Podľa žalovaného sa teda jedná nanajvýš o opatrenie orgánu verejnej správy predbežnej povahy, ktoré je vylúčené zo súdneho preskúmavania. 9. Vzhľadom na vyššie uvedené preto žalovaný navrhol, aby súd podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správnu žalobu žalobcu odmietol z dôvodu jej neprípustnosti. Pre prípad, že by sa súd s uvedeným návrhom nestotožnil, žalovaný navrhol žalobu ako nedôvodnú zamietnuť, pričom v podanom vyjadrení podrobne rozobral žalobcove námietky a tvrdenia a na svojich záveroch uvedených v protokole zotrval. III. 10. Krajský súd v Bratislave preskúmal v prvom rade podmienky prípustnosti súdneho preskúmania žalobou napadnutých opatrení žalovaného, pričom dospel k záveru, že žalobu je potrebné odmietnuť pre jej neprípustnosť, keďže smeruje proti opatreniam predbežnej povahy, ktoré nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu. 11. Podľa § 6 ods. 1 SSP správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 12. Podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. 13. Podľa § 27 ods. 1 vety prvej SSP pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo opatrenia orgánu verejnej správy správny súd na návrh žalobcu posúdi i zákonnosť skôr vydaného rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo opatrenia orgánu verejnej správy, z ktorého preskúmavané rozhodnutie alebo opatrenie vychádza, ak bolo preň skôr vydané rozhodnutie alebo opatrenie záväzné a ak skôr vydané rozhodnutie alebo opatrenie nebolo samostatne možné preskúmať správnym súdom podľa § 6 ods. 2. 14. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 15. Podľa § 2 ods. 10 vety prvej zákona o dohľade nad finančným trhom dohľadom na mieste je získavanie informácií a podkladov o skutočnostiach, ktoré sa týkajú dohliadaného subjektu a jeho činnosti alebo iných osôb, ktorých postavenie, obchody alebo iná činnosť súvisí s dohliadaným subjektom, spravidla priamo u dohliadaného subjektu alebo od jeho zamestnancov, ako aj vyhodnocovanie takto získaných informácií a podkladov; takto získané informácie a podklady možno použiť aj na účely konaní vedených Národnou bankou Slovenska. 16. Podľa § 8 ods. 3 písm. c) a d) zákona o dohľade nad finančným trhom osoby poverené výkonom dohľadu sú pri výkone dohľadu na mieste povinné c) vyhotoviť písomný protokol o vykonanom dohľade na mieste, doručiť dohliadanému subjektu jedno vyhotovenie tohto protokolu, určiť primeranú lehotu, najmenej tri pracovné dni, dohliadanému subjektu na predloženie písomných námietok proti údajom uvedeným v tomto protokole, bezodkladne preveriť opodstatnenosť písomných námietok predložených dohliadaným subjektom a doručiť dohliadanému subjektu písomné oznámenie o výsledku preverenia predložených písomných námietok; to rovnako platí o písomnom priebežnom protokole alebo čiastkovom protokole, ak bol takýto protokol vyhotovený o určitom konkrétnom zistení v záujme zabezpečenia účinného a plynulého výkonu dohľadu, d) ak je to potrebné, určiť a písomne oznámiť dohliadanému subjektu lehoty, v ktorých je dohliadaný subjekt povinný prijať a splniť svoje opatrenia na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade na mieste a príčin ich vzniku a predložiť Národnej banke Slovenska písomné správy o prijatých opatreniach a o splnení prijatých opatrení, pričom ak protokol o vykonanom dohľade na mieste obsahuje aj odporúčania na zlepšenie činnosti dohliadaného subjektu, osoby poverené výkonom dohľadu môžu určiť a písomne oznámiť dohliadanému subjektu aj lehotu, v ktorej je dohliadaný subjekt povinný predložiť Národnej banke Slovenska písomný plán opatrení prijatých k odporúčaniam na zlepšenie činnosti dohliadaného subjektu a písomné správy o splnení týchto opatrení; lehoty podľa tohto ustanovenia môže Národná banka Slovenska z objektívneho dôvodu určiť alebo zmeniť aj po skončení dohľadu na mieste. 17. Podľa § 9 ods. 2 zákona o dohľade nad finančným trhom dohliadaný subjekt je povinný vytvárať vhodné materiálne a technické podmienky na výkon dohľadu na mieste bezodkladne, najneskôr však v lehote podľa § 8 ods. 3 písm. d), prijať a splniť svoje opatrenia na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade na mieste a príčin ich vzniku, ako aj po prijatí týchto opatrení a tiež po splnení týchto opatrení o tom bezodkladne predložiť písomné správy Národnej banke Slovenska. 18. V systéme správneho súdnictva je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe správnej žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia, zrušujú alebo deklarujú práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, a to okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 7 SSP). Takto vylúčenými zo súdneho preskúmavania sú tiež rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktoré majú predbežnú, procesnú alebo poriadkovú povahu, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníkov konania. 19. Žalovaný v prejednávanej veci vykonal v rámci zákona o dohľade nad finančným trhom dohľad na mieste zameraný na činnosť dohliadaného subjektu (žalobcu) v oblasti poskytovania spotrebiteľských úverov a iných úverov, ako aj na dodržiavanie povinností uložených dohliadanému subjektu rozhodnutím žalovaného o vydaní predbežného opatrenia č. OFS-13342/2015-1 zo dňa 23.11.2015. Žalovaný počas predmetného dohľadu na mieste zistil nedostatky a porušenia príslušných právnych predpisov, ktoré zhrnul v protokole o vykonanom dohľade na mieste zo dňa 13.12.2016. Žalovaný umožnil žalobcovi podať v stanovenej lehote písomné námietky proti údajom uvedeným v predmetnom protokole. Proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade na mieste podal žalobca v stanovenej lehote námietky, s ktorými sa žalovaný vysporiadal v oznámení o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade, ktoré tvorilo prílohu oznámenia žalovaného o skončení dohľadu na mieste zo dňa 28.03.2017. 20. Protokol o vykonanom dohľade na mieste obsahuje predovšetkým opis skutkového stavu, opis zistených nedostatkov a iných zistení v činnosti dohliadaného subjektu a odporúčania smerujúce k zlepšeniu činnosti dohliadaného subjektu. V závere tohto protokolu žalovaný poučil žalobcu o možnosti podať v stanovenej lehote písomné námietky proti údajom uvedeným v protokole. Oznámenie o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole obsahuje vyjadrenia žalovaného k písomným námietkam žalobcu, ako aj odporúčania na zlepšenie činnosti žalobcu. V oznámení o skončení dohľadu na mieste žalovaný informuje žalobcu o skončení dohľadu na mieste a o výsledku preverenia písomných námietok žalobcu proti údajom uvedeným v protokole a zároveň žalobcovi určuje v zmysle § 8 ods. 3 písm. d) zákona o dohľade nad finančným trhom lehotu 30 kalendárnych dní na prijatie a predloženie plánu, v ktorom žalobca uvedie, aké opatrenia prijal na odstránenie a nápravu zistených nedostatkov a na zlepšenie svojej činnosti. 21. Vyššie uvedené opatrenia žalovaného neukladajú žalobcovi žiadne práva ani povinnosti a ani iným spôsobom nezasahujú do subjektívnych práv žalobcu. Jedná sa o zápis skutkových zistení vyplývajúcich z vykonaného dohľadu na mieste, a nie o individuálne správne akty, ktoré by záväzne určovali práva a povinnosti dohliadaného subjektu (porovnaj nález Ústavného súdu SR sp. zn. III. ÚS 186/2010 zo dňa 18.01.2011). Vzhľadom na uvedené je preto správny súd toho názoru, že napadnuté opatrenia žalovaného nie sú rozhodnutiami ani opatreniami orgánu verejnej správy v administratívnom konaní, ktoré by zakladali, menili, zrušovali alebo deklarovali práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti žalobcu alebo sa ich priamo dotýkali. Ako uvádza samotný žalobca vo svojej správnej žalobe, informácie a podklady získané v rámci dohľadu na mieste možno použiť v ďalších konaniach vedených žalovaným, iný právny následok však žalobcovi nehrozí. Ide teda o opatrenia predbežnej povahy, ktoré samy osobe nemôžu mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu, pretože slúžia len ako prípadný podklad pre ďalší postup žalovaného, ktorý na základe zistení z dohľadu na mieste môže voči žalobcovi začať administratívne konanie podľa zákona o kontrole nad finančným trhom (napr. o uloženie nápravného opatrenia alebo o uloženie pokuty). V takto začatom administratívnom konaní je žalovaný ako správny orgán povinný spoľahlivo zistiť skutkový stav, za týmto účelom si zaobstarať podklady na rozhodnutie a vykonať potrebné dokazovanie. Žalobca ako účastník tohto administratívneho konania bude mať možnosť hájiť svoje práva a záujmy, vyjadrovať sa k podkladom rozhodnutia a uplatniť svoje návrhy a v prípade vydania pre neho nepriaznivého rozhodnutia uplatniť opravné prostriedky. Až uloženie pokuty, príp. nápravného opatrenia v takomto administratívnom konaní (príp. iné rozhodnutie vydané v konaní podľa § 12 a nasl. zákona o dohľade nad finančným trhom) by predstavovalo zásah do právneho postavenia žalobcu, do jeho subjektívnych práv a právom chránených záujmov. Samotný protokol o vykonanom dohľade na mieste a ostatné napadnuté opatrenia žalovaného, hoci konštatujú porušenia zákona zo strany žalobcu, nemôžu zasiahnuť do právneho postavenia žalobcu. Preto je ich súdne preskúmanie v správnom súdnictve samostatnou správnou žalobou neprípustné. Uvedené však nevylučuje ich prieskum súdom v súlade s § 27 ods. 1 SSP v rámci súdneho preskúmavania zákonnosti rozhodnutí žalovaného vydaných v nadväzujúcich administratívnych konaniach. 22. Žalovaný síce v oznámení o skončení dohľadu na mieste zo dňa 28.03.2017 určil žalobcovi lehotu 30 kalendárnych dní na prijatie a splnenie opatrení a na predloženie písomného plánu opatrení v zmysle § 8 ods. 3 písm. d) zákona o dohľade nad finančným trhom, táto povinnosť však žalobcovi vyplýva priamo zo zákona, a nie z predmetného oznámenia. Navyše, splnenie tejto povinnosti nie je možné priamo vymáhať (bez vykonaného administratívneho konania) a predmetné opatrenie žalovaného nie je ani možné vykonať, pretože v zmysle § 34 zákona o dohľade nad finančným trhom môže žalovaný zabezpečiť len výkon svojich rozhodnutí vydaných v rámci administratívneho konania, nie však opatrení vydaných v rámci dohľadu na mieste. 23. Keďže súd dospel k záveru, že správna žaloba žalobcu proti opatreniam žalovaného je neprípustná, postupoval podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP a žalobu odmietol. S ohľadom na uvedený záver sa súd nezaoberal námietkami žalobcu o nezákonnosti vykonaného dohľadu na mieste a o neopodstatnenosti zistení uvedených v napadnutých opatreniach. Z rovnakého dôvodu súd nerozhodoval samostatným uznesením o návrhu na priznanie odkladného účinku správnej žalobe. 24. O trovách konania rozhodol súd podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiadnemu z účastníkov nepriznal právo na náhradu trov konania, keďže žaloba bola odmietnutá. 25. Toto rozhodnutie prijal senát Krajského súdu v Bratislave pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 SSP v spojení s § 147 ods. 2 SSP). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu možno podať kasačnú sťažnosť v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.