Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 1S/147/2016 Identifikačné číslo súdneho spisu: 1016201176 Dátum vydania rozhodnutia: 07. 03. 2019 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Renáta Janáková ECLI: ECLI:SK:KSBA:2019:1016201176.2 Uznesenie Krajský súd v Bratislave, ako správny súd v právnej veci žalobcu: Okresná prokuratúra Bratislava I, Kvetná 13, 820 05 Bratislava proti žalovanému: Mestská časť Bratislava - Staré Mesto, Vajanského nábrežie 3, 814 21 Bratislava o vyslovenie nesúladu Všeobecne záväzného nariadenia Mestskej časti Bratislava - Staré mesto č. 6/2012 zo dňa 25.09.2012 o voľných pouličných aktivitách, takto r o z h o d o l : Krajský súd v Bratislave žalobu z a m i e t a . Žalovanému súd právo na náhradu trov konania voči žalobcovi nepriznáva. o d ô v o d n e n i e : I. Skutkový stav 1.Miestne zastupiteľstvo mestskej časti Bratislava-Staré Mesto sa dňa 25.09.2012 podľa § 15 ods. 2 písm. a) zákona č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave, § 4 ods. 3 písm. n) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 369/1990 Zb. alebo zákon o obecnom zriadení) a článku 18 ods. 4 písm. a) Štatútu hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy v znení dodatkov uznieslo na Všeobecne záväznom nariadení č. 6/2012 zo dňa 25.09.2012 o voľných pouličných aktivitách (ďalej len VZN), ktoré upravuje podmienky pre vykonávanie voľných pouličných aktivít na území mestskej časti Bratislava - Staré Mesto. VZN nadobudlo účinnosť dňa 15.10.2012. 2. Za voľnú pouličnú aktivitu pre účely tohto nariadenia sa považuje taká pouličná produkcia na verejných priestranstvách, ktorá je zvláštnou formou prezentácie a nemá charakter podujatia podľa osobitných predpisov. Je to umelecký prejav alebo aktivita jednotlivca alebo skupiny z oblasti výtvarnej, tanečnej, hudobnej, scénickej alebo hovoreného slova, ktorým účinkujúci predvádzajú na verejných priestranstvách svoj talent, vlastnú tvorbu, záľubu, nevyberajú pri tom vstupné (za vstupné sa nepovažuje dobrovoľný príspevok) a ktorými sa neohrozuje, alebo neporušuje verejný poriadok (§ 1 ods. 2). 3. Proti predmetnému VZN podala prokurátorka Okresnej prokuratúry Bratislava I. dňa 13.08.2013 protest prokurátora podľa § 22 ods. 1 písm. a) zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o prokuratúre), nakoľko dospela k záveru, že toto VZN nie je v súlade s ust. § 6 ods. 1, ods. 2 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení. 4. V proteste poukázala najmä na skutočnosť, že právny poriadok Slovenskej republiky nepozná zákonnú definíciu pojmu voľné pouličné aktivity a túto problematiku žiadnym spôsobom neupravuje. Ustanovenie VZN týkajúce sa voľných pouličných aktivít upravuje rôzne povinnosti, vyplýva z neho snaha mesta regulovať predmetným VZN viac právnych vzťahov, než mestu v rámci samosprávnej pôsobnosti prislúcha. 5. V proteste poukázala na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp.zn. I. ÚS 56/00, podľa ktorého: „Pokiaľ sa normotvornou činnosťou obce ukladajú povinnosti fyzickým osobám a právnickým osobám, aj pôvodná (samosprávna, originálna) normotvorná pôsobnosť obce (mesta), je limitovaná čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá. Tieto ústavné limity sa vzťahujú aj na normotvornú pôsobnosť obce, vykonávanú podľa čl. 68 Ústavy SR“. 6. Poukázala i na nález Ústavného súdu sp.zn. III.ÚS 100/02, podľa ktorého: „Pokiaľ ide o realizáciu ústavného príkazu ukladať povinnosti zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd, vyplývajúceho z čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky, nemôže byť vo Všeobecne záväznom nariadení uložená nová povinnosť, ktorá neexistuje v zákone, resp. ktorú nemožno zo zákona odvodiť“. 7. Zastáva názor, že pri prijímaní všeobecne záväzných nariadení je dôsledné sledovať, či upravovaná oblasť sa týka výkonu samosprávy alebo preneseného výkonu štátnej správy, kde na normotvornú právomoc obce sa vyžaduje zákonné splnomocnenie. V oboch prípadoch pri ukladaní povinnosti všeobecne záväznými nariadeniami, musia byť rešpektované zákonné medze, a to aj z hľadiska určenia povinných subjektov, pretože z čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky vyplýva, že povinnosti možno ukladať len v medziach zákona. 8. Obec môže vo všeobecne záväznom nariadení podľa § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení ustanoviť z dôvodu zabezpečenia verejného poriadku činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste. V zmysle tohto zákonného ustanovenia môže obec (mesto) vo svojom území konkrétnu činnosť zakázať, alebo obmedziť na určitý čas, alebo na určitom mieste, nemôže však ukladať povinnosti, ktoré nemožno odvodiť od žiadneho zákona. Je preto názoru, že úpravu voľnopouličných aktivít na území Mestskej časti Bratislava - Staré mesto obsiahnutú v predmetnom VZN, nemožno subsumovať pod ust. § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení. 9. Ukladanie rôznych povinností a záväzných podmienok účinkujúcim, resp. osobám vykonávajúcim voľné pouličné aktivity na území Mestskej časti Bratislava - Staré mesto formou VZN je preto v rozpore s čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky. Všeobecne záväzným nariadením obce, resp. mestskej časti (mesta) nemožno totiž nikomu ukladať povinnosti bez opory v zákone. 10. Dňa 29.10.2013 sa konalo zasadnutie Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré mesto, na ktorom sa prerokoval protest prokurátora proti vyššie uvedenému VZN. Protestu prokurátora miestne zastupiteľstvo nevyhovelo, o čom rozhodlo uznesením č. 145/2013 zo dňa 29.10.2013. II. Žaloba 11. Žalobou doručenou tunajšiemu súdu dňa 30.06.2016 žalobca žiadal, aby súd v zmysle § 250zfa ods. 5 OSP rozhodol, že Všeobecne záväzné nariadenie Mestskej časti Bratislava - Staré mesto č. 6/2012 zo dňa 25.09.2012 o voľných pouličných aktivitách je v nesúlade s ust. § 6 ods. 1, ods. 2 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení. 12. Uviedol, že s poukazom na ust. § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení, obciam zverenú kompetenciu zákonom č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach v súvislosti s konaním verejných kultúrnych podujatí, je potrebné považovať za výkon samosprávnych kompetencií obce. Zákon č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach neobsahuje žiadne splnomocnenie pre obec na vydanie VZN, ktorým by mohli byť upravené skutočnosti, ktoré zákon neupravuje. Obce a mestá ani pri výkone územnej samosprávy nemôžu uplatňovať svoju normotvornú právomoc na úpravu všetkých spoločenských vzťahov existujúcich v ich územnom obvode a zvlášť nie v prípadoch, ktoré upravuje priamo zákon. V tejto súvislosti uviedol, že zákon č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach presne stanovuje povinnosti pre usporiadateľov verejných kultúrnych podujatí a tiež povinnosti a oprávnenia obce. 13. Orgány územnej samosprávy majú normotvornú právomoc priznanú v čl. 68 Ústavy SR, podľa ktorého vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona, môže obec (mesto) vydávať VZN a v čl. 71 ods. 2 ústavy, v zmysle ktorého pri výkone štátnej správy môže obec (mesto) v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia zákona a v jeho medziach vydávať VZN. Na splnenie úloh samosprávy obce, alebo, ak to ustanovuje zákon, obec vydáva VZN, ktoré nesmie odporovať ustanoveným zákonom. Vo veciach, v ktorých obec plní úlohy štátnej správy, môže vydať VZN len na základe splnomocnenia zákona a v jeho medziach, pričom takéto nariadenie nesmie odporovať ani inému všeobecne záväznému právnemu predpisu. Obec teda môže vydávať dva druhy všeobecne záväzných nariadení a to na plnenie úloh samosprávy a vo veciach, v ktorých plní úlohy štátnej správy, ak to ustanovuje zákon. 14. VZN sú právne normy, ktorými obec (mesto) reguluje spoločenské vzťahy a usmerňuje správanie fyzických a právnických osôb na území obce resp. mesta. Pod pojmom samospráva treba rozumieť ten súhrn miestnych záležitostí, ktorých bezprostredné zabezpečovanie je predpokladom chodu obcí a miest. Z toho vyplýva, že ide o zabezpečovanie miestnych záležitostí, bezprostredne spravovaných v záujme chodu a rozvoja obcí a miest. Samosprávne funkcie obce sú príkladmo vymenované v ustanoveniach § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení. Všeobecne záväzné nariadenia vydané obcou/ mestom pri realizácii samosprávy nesmú odporovať žiadnemu zákonu. Žalobca ďalej poukázal na čl. 2 ods. 2, 3 Ústavy SR, § 6 ods. 1 a ods. 2 zákona o obecnom zriadení. 15. Miestne zastupiteľstvo mestskej časti Bratislava - Staré mesto na zasadnutí dňa 29.10.2013 protestu prokurátora nevyhovelo uznesením č. 145/2013 zo dňa 29.10.2013. S poukazom na uvedené navrhol, aby súd rozhodol, že Všeobecne záväzné nariadenie Mestskej časti Bratislava - Staré mesto č. 6/2012 zo dňa 25.09.2012 o voľných pouličných aktivitách je v nesúlade s ust. § 6 ods. 1 a 2 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení. III. Vyjadrenie žalovaného 16. Žalovaný vo vyjadrení zo dňa 29.09.2016 navrhol žalobu ako nedôvodnú zamietnuť. Uviedol, že normotvorná právomoc obce je jedným z právnych nástrojov, ktorými obec disponuje pri realizácii svojej pôsobnosti. V zmysle generálnych ústavných splnomocnení a nadväzujúcich generálnych zákonných splnomocnení pre obecnú normotvorbu podľa § 6 ods. 1 a 2 zákona o obecnom zriadení obec túto právomoc môže uplatňovať v samosprávnej pôsobnosti, ale aj pri plnení úloh preneseného výkonu štátnej správy. V samosprávnej pôsobnosti predstavuje normotvorná právomoc obce jeden zo základných právnych nástrojov, ktorými obec realizuje svoje právo na samosprávu. Ústava Slovenskej republiky nepriznáva právo na samosprávu explicitne. Výkladom štvrtej hlavy Ústavy a ustanovení čl. 127a, ktorý predstavuje ústavne zakotvený nástroj samosprávy na ochranu pred zasahovaním do vecí územnej samosprávy, k záveru o existencii práva na samosprávu však dospejeme. 17. V súvislosti s materiálnou podmienkou ukladania povinnosti všeobecne záväzným nariadením poukázal na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky, sp.zn. II. ÚS 94/95 z 13.decembra 1995, v ktorom je konštatované: „1. Orgán územnej samosprávy je oprávnený ukladať všeobecne záväzným nariadením povinnosti osobám, avšak len pri zachovaní ich základných práv a slobôd a len za podmienok ustanovených ústavou a zákonom.“ 18. Poukázal, že žalobca v žalobe využíva argumentáciu nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 56/00 z 18. októbra 2001 uverejneného v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, čiastka 194, pod č. 486/2001, podľa ktorého: „Výpočet samosprávnych funkcií obce uvedený v § 4 ods. 3 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. treba interpretovať reštriktívne tak, že do samosprávnej pôsobnosti obce patria iba tie záležitosti, ktoré sa svojou povahou dotýkajú územných samosprávnych celkov (miestnych záujmov obyvateľstva), za ktoré môžu obce niesť samostatne aj zodpovednosť.“ 19. Právomoc upraviť pravidlá času predaja (podľa názoru súdu ide o zrejmú chybu žalovaného v písaní, nakoľko ďalší text z vyjadrenia sa týka výlučne VZN č. 6/2012) všeobecne záväzným nariadením v zmysle zákonnej úpravy, najmä s ohľadom na výkladové pravidlo podľa § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení, jednoznačne patrí do samosprávnej pôsobnosti obce. Teda ide o právomoc, ktorá sa dotýka územných samosprávnych celkov (miestnych záujmov obyvateľstva) a je uskutočňovaná na zodpovednosť obce. Rozsah zodpovednosti obce za činnosti uskutočňované v jej územnom obvode je nutné vnímať z hľadiska zabezpečovania jednotlivých potrieb obyvateľov a z hľadiska vzájomných súvislostí pri zabezpečovaní týchto jednotlivých potrieb. Obec tak popri sebe zabezpečuje podmienky pre návštevníkov a osoby, ktoré majú záujem uskutočňovať pouličné aktivity, ale aj obyvateľov obce a to nielen v oblasti fungovania obchodu a služieb, ale napríklad aj zabezpečovania dodržiavania verejného poriadku (podľa § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení), či ochrany zdravých podmienok a zdravého spôsobu života (podľa § 4 ods. 3 písm. h) zákona o obecnom zriadení). 20. Ak má obec niesť zodpovednosť za výkon samosprávnych funkcií, ktoré sú uplatňované na jej území, musí disponovať dostatočnými právnymi nástrojmi na ich plnenie. Mestská časť sa domnieva, že vzhľadom na platnú právnu úpravu osobitného splnomocnenia obecnej normotvorby podľa § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení, aj ústavným súdom a žalobcom uvádzanú zodpovednosť obce za plnenie samosprávnych funkcií, je zavádzanie inštitútov, ktorými reguluje výkon voľných pouličných aktivít na území mestskej časti všeobecne záväzným nariadením, v súlade s právnymi predpismi vyššej právnej sily, a v uvedenom prípade konkrétne s § 4 ods. 3 písm. n) a § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení a či. 68 Ústavy SR. 21. K námietke žalobcu, že VZN 6/2012 upravuje vykonávanie voľných pouličných aktivít, pričom ukladá adresátom VZN také povinnosti, ktoré nemožno odvodiť od zákona, žalovaný uviedol, že postavenie mestskej časti (obce) ako subjektu práva je špecifické. Môže byť tak subjektom súkromnoprávnych vzťahov (súkromného práva), ako aj verejnoprávnych vzťahov (verejného práva). Ako subjekt verejnoprávnych vzťahov mestská časť môže mať postavenie spravovaného subjektu, ale v prípadoch, keď disponuje verejnomocenským oprávnením, vystupuje ako subjekt spravujúci. Okruh verejnoprávnych vzťahov, v ktorých vystupuje mestská časť ako subjekt spravujúci, môžeme v podmienkach územnej samosprávy v Slovenskej republike deliť na tie, ktoré sú uskutočňované v rámci originálnej (samosprávnej) pôsobnosti a prenesenej (štátosprávnej) pôsobnosti. 22. Úpravu pravidiel uskutočňovania voľných pouličných aktivít mestská časť uskutočňuje v rámci i samosprávnej pôsobnosti, pri uplatňovaní verejnomocenského oprávnenia vydávať všeobecne záväzné nariadenia podľa § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení, teda vystupuje ako spravujúci subjekt, ktorý uplatňuje svoje právomoci pri plnení úloh samosprávy. 23. Z povahy všeobecne záväzného nariadenia, ako normatívneho právneho aktu je zrejmé, že upravuje určitý druh spoločenských vzťahov, je adresované subjektom určitého druhu a neurčitého počtu a predstavuje súbor právnych noriem. Pri úprave spoločenských vzťahov dochádza k regulácii právneho postavenia adresátov právneho predpisu právnymi normami, a to tak, že právne normy stanovujú práva ale aj povinnosti. Vzhľadom na normatívnu povahu všeobecne záväzného nariadenia nemožno vylúčiť, že sa ním budú jeho adresátom ukladať nielen práva, ale aj povinnosti. Preto je samozrejmé, že mestská časť pri uplatňovaní svojej normotvornej právomoci bude vystupovať ako subjekt, ktorý ukladá povinnosti prostredníctvom všeobecne záväzného nariadenia. 24. Podľa žalovaného je potrebné dôsledne rozlišovať medzi ukladaním povinností a úpravou medzí základných práv. Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava") povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd, no medze základných práv a slobôd možno podľa čl. 13 ods. 2 ústavy upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom. VZN 6/2012 ustanovuje v súlade sústavným limitom vymedzeným v čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy na základe zákona, ktorým je zákon o obecnom zriadení povinnosti subjektom, ktoré sú adresátom VZN 6/2012. IV. Replika žalobcu 25. Žalobca v reakcii na vyjadrenie žalovaného v replike zo dňa 18.10.2016 uviedol, že Ústava Slovenskej republiky ako právna norma, ktorá je priamo aplikovateľná, stanovuje možnosť, aby územná samospráva - obec, resp. mestská časť vo veciach, v ktorých neplní úlohy v rámci preneseného výkonu štátnej správy, vydala všeobecne záväzné nariadenie. Čo sa chápe pod pojmom samosprávna pôsobnosť obce vymedzuje zákon o obecnom zriadení. Obec (mestská časť) môže prijať všeobecne záväzné nariadenie aj bez zákonného zmocnenia v rámci výkonu samosprávy. Pri prijímaní nariadenia v zmysle čl. 68 Ústavy SR v rámci samosprávnych kompetencií obce je však potrebné rešpektovať § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého prijaté nariadenie nesmie byť v rozpore s inými článkami Ústavy SR, resp. zákonom. V tomto smere je podstatným predovšetkým čl. 13 ods. 1 v nadväznosti na čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, v zmysle ktorých je možné povinnosti ukladať len zákonom alebo na základe zákona. Z tohto dôvodu, pokiaľ zákon nestanovuje možnosť obci (mestskej časti) upraviť nariadením povinnosti vo vzťahu k fyzickým a právnickým osobám, uloženie povinnosti v nariadení bez zákonného splnomocnenia je v rozpore s § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení v nadväznosti na čl. 13 Ústavy Slovenskej republiky. 26. Východiskovými právnymi predpismi sú zákon o verejných kultúrnych podujatiach a zákon o obecnom zriadení. Právnym predpisom, ktorý výslovne splnomocňuje obec na Zákon o verejných kultúrnych podujatiach takéto splnomocnenie neupravuje, nepochybne sú však jeho kogentné ustanovenia záväzné nielen pre fyzické či právnické osoby ale aj pre obec, predovšetkým v smere rešpektovania práv a povinností. V rámci normotvornej činnosti obce preto nie je priestor na deformáciu ustanovení zákona o verejných kultúrnych podujatiach, ktorý neumožňuje obci, aby ustanovenia tohto zákona menilo, či dopĺňalo. Je pochopiteľný a zrozumiteľný zámer obce (mestskej časti) a potreba regulácie určitých činností v rámci jeho územného obvodu, avšak legislatívny proces a jeho výsledok však musí rešpektovať zákon, čo sa v danom prípade nestalo. 27. Vo vzťahu k Všeobecne záväznému nariadeniu č. 6/2012 z 25. septembra 2012 o voľných pouličných aktivitách je potrebné uviesť, že postup pri usporadúvaní verejných kultúrnych podujatí už upravuje zákon (zákon o verejných kultúrnych podujatiach, či nepriamo zákon o priestupkoch, zákon o policajnom zbore, zákon o obecnej polícii a iné) a takýmto právnym predpisom nemôže byť všeobecne záväzné nariadenie. Zákon rovnako neumožňuje, aby obec stanovila pravidlá správania sa fyzickej osoby, ktoré popisuje vo všeobecne záväznom nariadení v rámci definície pojmu „voľná pouličná aktivita“. Uvedený pojem je pritom z hľadiska gramatického výkladu, napriek pomerne obsažnému popisu neurčitý, nejasný a vzbudzujúci pochybnosti v tom smere, akú činnosť je nutné a nie iba možné považovať za voľnú pouličnú aktivitu, resp. aká činnosť už takouto aktivitou nie je. V súvislosti s úpravou kontroly dodržiavania nariadenia v § 6 VZN a taktiež s úpravou sankcií v § 7 VZN je potrebné poukázať na to, že porušenie povinností, ktoré sú stanovené vo VZN v podobe, akú zákony nepoznajú a neumožňujú uložiť, nie je možné sankcionovať ako priestupok proti verejnému poriadku podľa zákona o priestupkoch. 28. Vzhľadom na vyššie uvedené je žalobca toho názoru, že Všeobecne záväzné nariadenie Mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 6/2012 z 25. septembra 2012 o voľných pouličných aktivitách je v nesúlade s ustanovením § 6 ods. 1, ods. 2 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov. V. Právne posúdenie 29. Žaloba bola podaná tunajšiemu súdu v čase platnosti a účinnosti Občianskeho súdneho poriadku - O.s.p. (zák. č. 99/1963 Zb. v znení neskorších predpisov), ktorý v piatej časti upravoval problematiku súdneho preskúmania rozhodnutí orgánov verenej správy. Tento zákon bol v časti týkajúcej sa správneho súdnictva s účinnosťou od 01.07.2016 nahradený zák. č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok (ďalej len SSP). 30. Podľa § 491 ods. 1 SSP, ak nie je ďalej ustanovené inak, platí tento zákon aj na konania začaté podľa piatej časti O.s.p. predo dňom nadobudnutia jeho účinnosti. 31. Podľa § 2 ods. 1 SSP v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 32. Podľa § 6 ods. 1 SSP správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 33. Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. 34. Podľa čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá. 35. Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky, povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. 36. Podľa čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky, vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona môže obec a vyšší územný celok vydávať všeobecne záväzné nariadenia. 37. Podľa čl. 71 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, pri výkone štátnej správy môže obec a vyšší územný celok vydávať v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone a v jeho medziach všeobecne záväzné nariadenia. Výkon štátnej správy prenesený na obec alebo na vyšší územný celok zákonom riadi a kontroluje vláda. Podrobnosti ustanoví zákon. 38. Podľa čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou. 39. Podľa § 4 ods. 1 zák. č. 369/1990 Zb., obec samostatne rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, všetky záležitosti, ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony podľa zákona nevykonáva štát alebo iná právnická osoba alebo fyzická osoba. 40. Podľa § 4 ods. 3 písm. n) zák. č. 369/1990 Zb., obec pri výkone samosprávy najmä zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste. 41. Podľa § 4 ods. 4 zák. č. 369/1990 Zb., ak zákon pri úprave pôsobnosti obce neustanovuje, že ide o výkon prenesenej pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce. 42. Podľa § 6 ods. 1 zák. č. 369/1990 Zb., obec môže vo veciach územnej samosprávy vydávať nariadenia; nariadenie nesmie byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom. 43. Podľa § 6 ods. 2 zák. č. 369/1990 Zb., vo veciach, v ktorých obec plní úlohy štátnej správy, môže vydávať nariadenie len na základe splnomocnenia zákonom a v jeho medziach. Také nariadenie nesmie byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami, ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, so zákonmi, s nariadeniami vlády, so všeobecne záväznými predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. 44. Podľa § 45 ods. 4 SSP, prokurátor je oprávnený podať žalobu proti všeobecne záväznému nariadeniu, proti ktorému podal protest, ktorému nebolo vyhovené. 45. Podľa § 357 ods. 1 písm. a) SSP, žalobca sa môže žalobou domáhať vyslovenia nesúladu všeobecne záväzného nariadenia obce, mesta, mestskej časti alebo samosprávneho kraja vydaného vo veciach územnej samosprávy so zákonom. 46. Podľa § 357 ods. 2 SSP, nesúlad podľa odseku 1 môže spočívať v obsahu všeobecne záväzného nariadenia, jeho časti, niektorého jeho ustanovenia alebo v porušení postupu pri jeho prijímaní. 47. Podľa § 366 SSP, ak správny súd po preskúmaní zistí, že žaloba nie je dôvodná, uznesením ju zamietne. 48. Predmetom konania bolo posúdiť súlad napadnutého VZN s § 6 ods. 1 a ods. 2 zákona o obecnom zriadení. 49. Normotvornú právomoc obce ohraničujú ústava, zákony a medzinárodné záväzky vyplývajúce z medzinárodných zmlúv. Orgány územnej samosprávy majú normotvornú právomoc priznanú v čl. 68 ústavy a v čl. 71 ods. 2 ústavy. Tieto ustanovenia však neupravujú normotvornú právomoc obce nezávisle od ostatných ustanovení ústavy, preto obec pri jej uplatňovaní môže prijímať len všeobecne záväzné nariadenia, ktoré sú v zmysle čl. 152 ods. 4 ústavy v súlade so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy. 50. Pokiaľ ide o otázku, ktoré ustanovenia ústavy musí obec rešpektovať pri uplatňovaní normotvornej právomoci v zmysle čl. 68 a čl. 71 ods. 2 prvej vety ústavy, odpoveď závisí od konkrétnych okolností každého prípadu. 51. Už zo záhlavia napadnutého VZN a z jeho obsahu je zrejmé, že bolo prijaté Miestnym zastupiteľstvom mestskej časti Bratislava-Staré Mesto na základe vtedy platného ustanovenia § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého obec pri výkone obecnej samosprávy najmä zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste. 52. Žalobca podľa petitu žaloby žiadal, aby súd vyslovil nesúlad VZN s § 6 ods. 1 a ods. 2 zák. č. 369/1990 Zb. Nesúlad s ust. § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení odôvodnil tým, že zákon č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach neobsahuje žiadne splnomocnenie pre obec na vydanie VZN. Z obsahu podanej žaloby, ako aj z repliky žalobcu zo dňa 18.10.2016 vyplýva, že žalobca predmetné VZN považoval v rozpore s ust. § 6 ods. 1 zák. č. 369/1990 Zb. uvádzajúc, že s poukazom na § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení „s poukazom na ust. § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení, obciam zverenú kompetenciu zákonom č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach v súvislosti s konaním verejných kultúrnych podujatí, je potrebné považovať za výkon samosprávnych kompetencií obce.“ Zdôraznil, že VZN prijaté obcou nesmie byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky, poukazujúc pritom na čl. 2 ods. 2 a 3, čl. 68, čl. 71 ods. 2 a čl. 13 ods. 1 Ústavy slovenskej republiky. 53. Podľa čl. 2 ods. 3 ústavy každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá. Ústavnou úpravou obsiahnutou v čl. 2 ústavy sa realizuje ústavný princíp zvrchovanosti občanov. Jeho obsahom je aj zdôraznenie možnosti konať, čo nie je zákonom zakázané, a vylúčenie zásahu do práv a slobôd občana mimo rámca zákona. Teda nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá, a v prípade, ak je povinnosť uložená, možno ju ukladať len na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. 54. Ústavný princíp zvrchovanosti občanov je ohraničený v čl. 13 ods. 1 ústavy. Podľa konštantnej judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky orgán územnej samosprávy pri realizácii svojej právomoci vychádzajúcej z čl. 68 alebo čl. 71 ods. 2 prvej vety ústavy musí uplatňovať svoju normotvornú právomoc spôsobom, ktorý je v súlade s čl. 2 ods. 3 a s čl. 13 ods. 1 ústavy. Vo všeobecne záväznom nariadení obce môžu byť uložené občanom povinnosti (čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy), nemožno však ním obmedziť základné práva a slobody, pretože tieto môže obmedziť len zákon (čl. 13 ods. 2 ústavy); napr. II. ÚS 16/99 a iné. 55. Spojitosť čl. 68 ústavy (ale aj čl. 71 ods. 2 ústavy) s čl. 13 ústavy je v tom, že čl. 13 ústavy vymedzuje všeobecné podmienky ukladania povinností a obmedzení základných práv a slobôd v normatívnych právnych aktoch (nie v individuálnych rozhodnutiach), ktorými sú všeobecne záväzné nariadenia obcí. Obsahom každého všeobecného záväzného nariadenia sú právne povinnosti, teda pravidlá správania požadované od fyzických osôb a právnických osôb na území obce, ktorá tento normatívny akt vydala. 56. Správny súd konštatuje, že povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona. Z čl. 13 ods. 1 ústavy vyplýva, že okrem povinností, ktoré sú uložené subjektom práva v zákone, možno im uložiť povinnosti aj vo všeobecne záväznom nariadení na základe zákonného splnomocnenia. 57. V danom prípade neexistuje zákonné splnomocnenie obce/mesta na úpravu podmienok pre vykonávanie voľných pouličných aktivít a teda na ukladanie povinností v tejto oblasti na území mesta. Nejde teda o výkon štátnej správy v rámci územnej pôsobnosti mesta na základe splnomocnenia v zákone v zmysle čl. 68 ústavy. 58. Ustanovenie § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení negatívne vymedzuje pôsobnosť obce tak, že čo nie je zákonom na obec prenesené výslovne ako výkon určitých úloh miestnej štátnej správy, patrí do jej samosprávnej pôsobnosti. V danom prípade nie je na obec prenesená pôsobnosť a táto v zmysle ustanovenia § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení nemôže regulovať všeobecne záväzným nariadením oblasť voľných pouličných aktivít, čo napokon potvrdil aj samotný žalovaný vo vyjadrení k žalobe. 59. Po vymedzení samosprávneho princípu obce je potrebné zodpovedať aj otázku vyplývajúcu z čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy, čo znamená uložiť vo všeobecne záväznom nariadení vo veciach samosprávy povinnosť v medziach zákona. Povinnosť možno uložiť iba v rámci zákona, ktorý na obec pôsobnosť preniesol, t.j. ust. § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého obec pri výkone samosprávy najmä zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste. 60. Správny súd uvádza, že v podanej žalobe sa žalobca odvolal na právny názor uvedený v proteste prokurátora zo dňa 13.08.2013, v ktorom konštatoval, že úpravu voľnopouličných aktivít na území mesta obsiahnutú v predmetnom VZN nemožno subsumovať pod ust. § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení. Žalobca však tento svoj názor neodôvodnil žiadnou konkrétnou skutočnosťou. Uviedol len, že ukladanie rôznych povinností a záväzných podmienok účinkujúcim, resp. osobám vykonávajúcim voľné pouličné aktivity na území Mestskej časti Bratislava - Staré mesto formou VZN je v rozpore s čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky, nakoľko VZN obce, resp. mestskej časti (mesta) nemožno nikomu ukladať povinnosti bez opory v zákone. Podľa jeho názoru zákon č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach presne stanovuje povinnosti pre usporiadateľov verejných kultúrnych podujatí a tiež povinnosti a oprávnenia obce. 61. Vo veciach územnej samosprávy môže miestne zastupiteľstvo vydávať všeobecné záväzné nariadenie bez akokoľvek ďalšieho zmocnenia (§ 6 ods. 1 zák. č. 369/1990 Zb). Aj pri týchto samosprávnych nariadeniach však platí, že zastupiteľstvo nimi nemôže upravovať ľubovoľné právne vzťahy, ale len tie, pri ktorých je realizovaná územná samospráva. Rozsah územnej samosprávy je v predmetnom VZN vymedzený ustanovením § 4 ods. 3 zák. č. 369/1990 Zb. 62. Podľa názoru súdu predmetným VZN nebola uložená nová povinnosť, ktorá neexistuje v zákone, nakoľko ide o úpravu, o zabezpečenie verejného poriadku v obci podľa ust. § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení pri výkone voľných pouličných aktivít v meste, ktoré sú podľa názoru súdu odvodené od pojmu verejných kultúrnych podujatí, avšak negatívnym spôsobom. Predmetné VZN za voľnú pouličnú aktivitu pre účely tohto VZN považuje takú pouličnú produkciu na verejných priestranstvách, ktorá je zvláštnou formou prezentácie a nemá charakter podujatia podľa osobitných predpisov, ktorým je zákon č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach. Podľa zák. č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach verejnými kultúrnymi podujatiami sa v zmysle ust. § 1 ods. 1 rozumejú verejnosti prístupné a) divadelné, filmové a iné audiovizuálne predstavenia, b) koncerty, hudobné a tanečné produkcie, c) výstavy diel výtvarných umení, diel úžitkového umenia a prác ľudovej výtvarnej tvorivosti, d) festivaly a prehliadky v oblasti kultúry a umenia, e) tanečné zábavy a iné akcie v oblasti spoločenskej zábavy. Podľa ods. 2 cit. zák., pre účely tohto zákona sa za podujatia považujú aj verejnosti prístupné artistické produkcie, cirkusové a varietné predstavenia. 63. Z uvedeného vyplýva, že v predmetnom VZN nejde o ukladanie povinností v súvislosti s verejnými kultúrnymi podujatiami v zmysle zák. č. 96/1991 Zb., ale ide o zabezpečenie verejného poriadku v obci v súvislosti s vykonávaním voľných pouličných aktivít, pričom ide o umelecký prejav alebo aktivitu jednotlivca alebo skupiny z oblasti výtvarnej, tanečnej, hudobnej, scénickej alebo hovoreného slova, ktorým účinkujúci predvádzajú na verejných priestranstvách svoj talent, vlastnú tvorbu, záľubu, nevyberajú pri tom vstupné a ktorými sa neohrozuje, alebo neporušuje verejný poriadok. Z predmetného VZN vyplýva, že vyššie uvedená voľná pouličná aktivita môže byť povolená, len ak nie je v rozpore s verejným poriadkom, záujmami mesta a je v súlade s predmetným VZN a taktiež je v ňom vymedzené miesto verejných priestranstiev mestskej časti Bratislava - Staré Mesto, ako i čas, v ktorom možno tieto aktivity vykonávať za splnenia podmienok vymedzených v predmetnom VZN (§ 5), spôsob vykonávania kontroly dodržiavania VZN (§ 6), sankcie (§ 7), pričom za porušenie ustanovení tohto VZN možno uložiť pokutu podľa zák. č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave alebo podľa zák. č. 372/1990 Zb. o priestupkoch, teda nie podľa zák. č. 96/1991 o verejných kultúrnych podujatiach. 64. Podľa § 28 zák. č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave, ods. 2, starosta môže uložiť právnickej osobe pokutu do 6.638,- eur, ak právnická osoba a) neudržuje čistotu a poriadok na užívanom pozemku alebo inej nehnuteľnosti, a tým naruší vzhľad alebo prostredie mestskej časti, alebo znečistí verejné priestranstvo, alebo odkladá veci mimo vyhradených miest, b) poruší všeobecne záväzné nariadenie mestskej časti. 65. Za porušenie ustanovení predmetného VZN je možné uložiť i sankciu podľa zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch, ktorý v ust. § 47 ods. 1 vymedzuje skutkovú podstatu priestupku proti verejnému poriadku, ktorého sa dopustí ten, kto: a) neuposlúchne výzvu verejného činiteľa pri výkone jeho právomoci, b) poruší nočný kľud, c) vzbudí verejné pohoršenie, d) znečistí verejné priestranstvo, verejne prístupný objekt alebo znečistí verejnoprospešné zariadenie plagátovou výzdobou, komerčnými a reklamnými oznamami alebo zanedbá povinnosť upratovania verejného priestranstva, e) úmyselne zničí, poškodí, znečistí alebo neoprávnene odstráni, zamení, pozmení, zakryje alebo premiestni turistickú značku alebo iné orientačné označenie, f) poruší podmienky určené na ochranu verejného poriadku pri konaní kultúrnych podujatí alebo v miestach určených na rekreáciu alebo turistiku, g) poškodí alebo neoprávnene zaberie verejné priestranstvo, verejne prístupný objekt alebo verejnoprospešné zariadenie, h) nosí na miestach prístupných verejnosti chladné zbrane, najmä dýky, bodáky a šable, okrem prípadov, keď sú súčasťou rovnošaty, historického alebo národného kroja, výstroja a výzbroje ozbrojených síl, ozbrojených zborov a ozbrojených bezpečnostných zborov, alebo na športovú činnosť, výkon práva poľovníctva, rybárskeho práva, povolania alebo zamestnania, ako aj iné predmety, ktorými možno ublížiť na zdraví, ak možno z okolností prípadu alebo správania sa osoby usudzovať, že sa majú použiť na násilie alebo hrozbu násilím, ch) použije pyrotechnické výrobky v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi alebo návodom na ich používanie, i) poruší zákaz používať označenie "Policajný zbor" alebo "Polícia" alebo zákaz používať služobnú rovnošatu Policajného zboru ustanovený v osobitnom zákone, j) poruší zákaz používať označenie "colná správa" alebo označenie, ktoré môže byť zameniteľné s týmto označením, zákaz používať služobnú rovnošatu colníka alebo odev, ktorý môže byť zameniteľný so služobnou rovnošatou colníka, alebo zákaz používať služobný preukaz colníka, služobný odznak colníka alebo preukaz alebo odznak, ktorý môže byť zameniteľný so služobným preukazom colníka alebo so služobným odznakom colníka, ustanovený v osobitnom predpise. 66. Priestupkom proti verejnému poriadku je porušenie aj iných povinností než uvedených v § 47, ak sú ustanovené všeobecne záväznými právnymi predpismi, vrátane všeobecne záväzných nariadení obcí a všeobecne záväzných vyhlášok miestnych orgánov štátnej správy, ak sa takým konaním ohrozí, alebo naruší verejný poriadok. Za tento priestupok možno uložiť pokutu do 33,- eur (§ 48 priestupkového zákona). 67. Podľa názoru súdu úpravu v § 7 VZN bol žalovaný oprávnený prijať formou VZN, a to za účelom zabezpečenia verejného poriadku pri výkone voľných pouličných aktivít, ktorá pôsobnosť mu vyplýva z § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení, a to v prípadoch spáchania priestupkov proti verejnému poriadku v zmysle zákona o priestupkoch a rovnako môže postihnúť i toho, kto neudržuje čistotu a poriadok na užívanom pozemku alebo inej nehnuteľnosti, a tým naruší vzhľad alebo prostredie mestskej časti, alebo znečistí verejné priestranstvo, alebo odkladá veci mimo vyhradených miest, alebo poruší všeobecne záväzné nariadenie mestskej časti v zmysle zák. č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave. Žalovaný bol podľa názoru súdu oprávnený na túto úpravu v rámci jeho samosprávnej pôsobnosti v zmysle cit. zákonného ustanovenia. 68. Vzhľadom na uvedené dospel správny súd k záveru, že žaloba nie je dôvodná, nakoľko sa v konaní nepreukázalo porušenie ust. § 6 ods. 1 a ods. 2 zákona č. 369/1990 Zb. samotným obsahom predmetného VZN, a preto súd žalobu podľa § 366 SSP zamietol. 69. O nároku na náhradu trov konania rozhodol správny súd podľa § 168 SSP a žalovanému napriek úspechu v konaní nepriznal právo na náhradu trov konania, nakoľko mu žiadne v konaní ani nevznikli. 70. Toto rozhodnutie senát Krajského súdu v Bratislave prijal pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 SSP). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu možno podať kasačnú sťažnosť v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave (§ 443 ods. 1 SSP). Ak bolo vydané opravné uznesenie, lehota plynie znovu od doručenia opravného uznesenia len v rozsahu vykonanej opravy. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.