Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Bratislava Spisová značka: 1S/229/2020 Identifikačné číslo súdneho spisu: 5020200372 Dátum vydania rozhodnutia: 22. 04. 2021 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Marta Barková ECLI: ECLI:SK:KSBA:2021:5020200372.3 Uznesenie Krajský súd v Bratislave, v právnej veci žalobcu: Eurospotrebiteľ, občianske združenie, Sládkovičova 1222/73, 024 04 Kysucké Nové Mesto, IČO: 51 428 148, proti žalovanému: 1./ Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, Trnavská cesta 52, P.O.BOX 45, 826 45 Bratislava a žalovanému 2./ Slovenská republika - v zastúpení Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, Trnavská cesta 52, P.O. BOX 45, 826 45 Bratislava, o preskúmanie opatrení sp. zn.: OLP/7693/2020 zo dňa 29.09.2020, sp. zn: OLP/7852/2020 zo dňa 29.09.2020 a sp. zn.: OLP/7694/2020 zo dňa 30.09.2020 vydané v súvislosti s pandémiou COVID - 19 s účinnosťou od 01.10.2020 do súčasnosti a o priznanie odkladného účinku správnej žalobe, takto r o z h o d o l : Krajský súd v Bratislave žalobu o d m i e t a. Žiaden z účastníkov konania n e m á právo na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : 1. Žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len ako „správny súd“) dňa 02.10.2020, sa žalobca Eurospotrebiteľ, občianske združenie, Sládkovičova 1222/73, 024 04 Kysucké Nové Mesto, IČO: 514 281 48 (ďalej len ako „žalobca“), domáha voči žalovanému 1./ Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, Trnavská cesta 52, P.O. BOX 45, 826 45 Bratislava (ďalej aj ako „žalovaný č.1“ alebo aj ako „ÚVZ“) a žalovanému 2./ Slovenská republika - v zastúpení Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, Trnavská cesta 52, P.O. BOX 45, 826 45 Bratislava (ďalej aj ako „žalovaný č. 2“) určenia, že všetky celoštátne opatrenia žalovaných, vydané v súvislosti s pandémiou COVID - 19 v období od 01.10.2020 pod sp. zn.: OLP/7693/2020 zo dňa 29.09.2020, sp. zn: OLP/ 7852/2020 zo dňa 29.09.2020 a sp. zn.: OLP/7694/2020 zo dňa 30.09.2020 (ďalej aj ako „napadnuté opatrenia ÚVZ“), sú vecne a procesne nesprávne, nezákonné a protiústavné, ako aj určenia, že sa jedná o nekalú obchodnú praktiku. Žalobca navrhoval, aby správny súd právoplatnosťou tohto rozhodnutia, zakázal žalovaným propagovať, zverejňovať, vykonávať a vydávať nulitné napadnuté opatrenia pod relevantnými sp. zn.: OLP/7693/2020 zo dňa 29.09.2020, sp.zn: OLP/7852/2020 zo dňa 29.09.2020 a sp. zn.: OLP/7694/2020 zo dňa 30.09.2020, žalovaných v Slovenskej republike. Zároveň žalobca navrhoval, aby správny súd opatrenia žalovaných vydané pod sp. zn.: OLP/7693/2020 zo dňa 29.09.2020, sp. zn: OLP/7852/2020 zo dňa 29.09.2020 a sp.zn.: OLP/7694/2020 zo dňa 30.09.2020 v súvislosti s pandémiou COVID-19 s účinnosťou od 01.10.2020 do súčasnosti, zrušil ako nulitné; inak ako vecne nesprávne, nezákonné, protiústavné a aby vec vrátil späť na nové konanie a rozhodnutie. 2. Žalobca taktiež navrhoval, aby správny súd predbežným neodkladným opatrením odložil účinnosť a vykonateľnosť všetkých napadnutých a celoštátnych opatrení žalovaných, pod sp. zn. OLP/7693/2020 z 29.09.2020, sp.zn. OLP/7852/2020, z 29.09.2020 a sp.zn. OLP/7694/2020 z 30.09.2020, ktoré boli vydané do rozhodnutia in meritum. 3. Uviedol, že žalobu podal ako opomenutý účastník bez doručenia napadnutých opatrení v správnom konaní s tým, že ponecháva na uvážení súdu akým typom žaloby vykoná prieskum a zrušenie nezákonných opatrení ako rozhodnutí alebo iného nezákonného zásahu, keďže ide o veľmi aj mediálne sporné veci. Mal za to, že v danom prípade je založená právomoc súdu vec preskúmať, nakoľko odvolanie nie je prípustné a preto žalobu podal včas. 4. Ďalej uviedol, že žalovaný č. 1 ako príslušný orgán štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva podľa ust.§ 5 ods. 4 písm. j) a k) zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 355/2007 Z.z.“) z dôvodu pandémie ochorenia COVID-19 podľa ust. § 12 ods. 2 písm. b), c) a f), ust. § 48 ods. 4 písm. 1) citovaného zákona, protiprávne nariaďuje tieto a iné nezákonné zrejme nulitné žalované opatrenia, ktorými zasahuje a porušuje hromadne práva občanov ako aj žalobcu. Namietal neoprávnené a nezákonné zriadenie odborného epidemiologického konzília, na podklade ktorého, vznikajú neoprávnené opatrenia alebo sú odporúčané, nezákonnú činnosť konzília ako nezákonného orgánu, nezákonný postup v danej veci, ktorý opatreniam predchádzal. Poukázal na to, že pandémia COVID-19 preveruje schopnosti štátu reagovať v situáciách mimoriadne závažného ohrozenia zdravia jeho obyvateľstva. V záujme eliminácie šírenia ochorenia COVID-19, tak bol štát nútený zasiahnuť do základných práv a slobôd, a tieto vo výraznej miere (dočasne) obmedziť, či už v rámci mimoriadnej situácie, ktorá bola na Slovensku vyhlásená od 12.03.2020, alebo v rámci núdzového stavu vyhláseného od 16.03.2020. Uviedol, že hlavnú úlohu pritom zohrával Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, reprezentovaný hlavným hygienikom, ktorý vydával opatrenia, ktoré mali negatívne dopady na bežný život obyvateľov. Poukázal na to, že právny základ vydávania opatrení, ktorými ÚVZ obmedzuje základné práva a slobody jednotlivcov, tento nariaďuje na základe ust. § 48 ods. 4 zákona č. 355/2007 Z.z.. Žalobca zdôraznil, že žalobu o nezákonnom zásahu a abstraktnom prieskume, podáva v záujme ochrany spotrebiteľa, štátu, ale aj ostatných občanov a mal za to, že žalovaný šikanuje nezákonne občanov štátu, prekračuje hrubo svoje právomoci a vydáva neoprávnene protiústavné opatrenia niekedy od 01.03.2020 bez opory v zákone, čo má dopad tak na podnikateľov, ako aj spotrebiteľov, hrubým nezákonným a svojvoľným obmedzo- vaním základných práv a slobôd v Slovenskej republike. 5. Zároveň žalobca poukázal na to, že obchodná praktika sa tiež považuje za klamlivú, ak s prihliadnutím na jej charakter, okolnosti a obmedzenia komunikačného prostriedku opomenie podstatnú informáciu, ktorú priemerný spotrebiteľ potrebuje v závislosti od kontextu na to, aby urobil rozhodnutie o obchodnej transakcii, a tým zapríčiňuje alebo môže zapríčiniť, že priemerný spotrebiteľ urobí rozhodnutie o obchodnej transakcii, ktoré by inak neurobil. V zmysle ust. § 265 Obchodného zákonníka sa zásadami poctivého obchodného styku posudzuje výkon práva, pod ktorým sa rozumie nielen uskutočnenie právneho úkonu, ale aj akékoľvek faktické konanie a konštatoval, že výkon práva sa v predmetnom ustanovení neobmedzuje výlučne na obchodné záväzkové vzťahy upravené v rámci tretej časti Obchodného zákonníka. Uviedol, že zásady poctivého obchodného styku nie je možné stotožniť s inštitútom dobrých mravov a že porušenie zásad poctivého obchodného styku nemusí nutne znamenať rozpor s dobrými mravmi. Zdôraznil, že zásady poctivého obchodného styku sú právne relevantné pri výkone práva a sú kritériom právnej ochrany výkonu práva v tom zmysle, že pokiaľ výkon práva je v rozpore so zásadami poctivého obchodného styku, aj keď neporušuje žiadne kogentné ustanovenie zákona, nepožíva právnu ochranu. 6. Žalobca uviedol, že v súvislosti s ochorením COVID-19 ÚVZ vydával opatrenia už od začiatku marca 2020 a že prvé opatrenia mali formu rozhodnutí vydaných v správnom konaní podľa Správneho poriadku, tie následné už vzbudzovali skôr dojem všeobecne záväzných právnych predpisov, či tzv. hybridných právnych aktov. 7. Poukázal na to, že ÚVZ obdobne postupoval v prípade rozhodnutia č. OLP/2405/2020 zo dňa 06.03.2020, ktorým významne obmedzil ústavnú zdravotnú starostlivosť (nariadil poskytovateľom ústavnej zdravotnej starostlivosti povinnosť zabezpečiť zákaz návštev na lôžkových oddeleniach a dôsledne dodržiavať hygienicko-epidemiologický režim na všetkých oddeleniach a prísnu bariérovú ošetrovateľskú techniku u pacientov podozrivých z ochorenia COVID-19). Rozhodnutie ÚVZ bolo vydané podľa ust. § 48 ods. 4 písm. e) č. 355/2007 Z.z., a to podľa Správneho poriadku, ktoré potom „zrušil“, keď vyhlásil neskorším opatrením (ktoré už nemá zadefinovanú formu), že „nadobudnutím účinnosti tohto (neskoršieho) opatrenia strácajú opatrenia uvedené v (skoršom) rozhodnutí (...) svoju účinnosť. 8. Ďalej uviedol, že rozhodnutím vydaným na základe Správneho poriadku, nariadil ÚVZ aj zákaz organizovania a usporadúvania hromadných športových, kultúrnych, spoločenských či iných hromadných podujatí po dobu 14 dní a to opatrením č. OLP/2405/84443 zo dňa 09.03.2020 podľa ust. § 48 ods. 4 písm. d) zákona o verejnom zdraví, ktorého adresátmi boli všetky fyzické aj právnické osoby, ktoré sa mohli voči tomuto rozhodnutiu odvolať (obdobne rozhodnutie SHHSRVSU/2448/2020 zo dňa 09.03.2020). 9. Žalobca zároveň uviedol, že formy vyššie uvedených opatrení sú rovnaké, iba druhé (a medzičasom zrušené) opatrenie bolo zverejnené, resp. je dostupné, na webovom sídle ÚVZ v sekcii „Úradná tabuľa“ s tým, že ostatné uvedené opatrenia na úradnej tabuli zverejnené neboli. Po sérii týchto opatrení - rozhodnutí (posledné zo dňa 12.03.2020), však ÚVZ už vydal ďalšie opatrenie, a to pod č. OLP/2576/2020 zo dňa 12.03.2020, ktoré už nemá formu rozhodnutia vydaného v správnom konaní, ale je iba označené ako opatrenie, pričom dodnes takto postupuje. Poukázal na to, že tieto opatrenia síce stále majú výrokovú časť a odôvodnenie, no absentuje napríklad poučenie či odkazy na Správ- ny poriadok. Na základe uvedeného je zrejmé, že ÚVZ nemá ustálený charakter vlastných správnych aktov, a preto je potrebné tak učiniť, a to v záujme prípadnej ochrany dotknutých základných ľudských práv a slobôd. Vo všeobecnosti sa v teórii i v praxi rozlišuje medzi individuálnymi, normatívnymi a tzv. hybridnými právnymi (resp. správnymi) aktmi. Z povahy opatrení ÚVZ vyplýva, že tieto nemajú povahu výlučne individuálnych právnych aktov vydaných v konkrétnej veci voči konkrétnym účastníkom (t.j. rozhodnutí), ale ani normatívnych právnych aktov vydaných s predmetom vymedzeným všeobecne, s adresátom vymedzeným na základe všeobecných znakov (podzákonné právne predpisy). 10. Žalobca zastával názor, že v danom prípade sa jedná o hybridný právny akt, ktorý reguluje konkrétny prípad s konkrétne vymedzeným predmetom s tým, že subjekt hybridného právneho aktu je určený všeobecne. V tejto súvislosti uviedol, že hybridné právne akty pozná český právny poriadok (ide o tzv. „opatření obecní povahy“ podľa ust. § 171 a nasl. zákona č. 500/2004 Sb. Správny řád), taktiež nemecký alebo švajčiarsky právny poriadok. Uviedol, že právny poriadok Slovenskej republiky formálne hybridné právne akty nevymedzuje, avšak ale tieto sa v našom právnom poriadku vyskytujú, ako napríklad všeobecné povolenie na poskytovanie sietí alebo služieb podľa ust. § 14 zákona č. 351/2011 Z.z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov (ďalej len ako „zákon č. 351/2011 Z.z.“), ktorým Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb určuje podmienky na všetky alebo určité druhy sietí alebo služieb. Ide tak vždy o konkrétnu vec, pričom okruh účastníkov predmetného právneho aktu je vymedzený všeobecne. Uviedol, že k právnemu predchodcovi súčasného všeobecného povolenia, upraveného zákonom č. 195/2000 Z.z. sa vyjadril aj Ústavný súd Slovenskej republiky takto: „..keď v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení obecnej povahy vo formálnom slova zmysle, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje, nesporne zmiešané správne akty z hľadiska obsahového existujú, čoho dôkazom je práve napr. aj všeobecné povolenie podľa zákona o elektronických komunikáciách.“ Podľa názoru žalobcu, opatrenia ÚVZ by tak mali predstavovať práve tretiu skupinu právnych aktov - t. j. správne akty vydávané orgánom verejnej správy pri plnení úlohy v rámci verejnej správy, ktoré majú povahu tzv. hybridných právnych aktov, resp. opatrení sui generis, a teda povahu hybridu medzi rozhodnutím a podzákonným právnym predpisom. Rovnako, ako v prípade všeobecných povolení podľa zákona č. 351/2011 Z. z., aj opatrenia ÚVZ predstavujú právny akt, ktorého predmet je určený konkrétne (napr. nariadenie povinnosti zakrytia horných dýchacích ciest), no adresát je všeobecný, a teda nie je určený konkrétne. 11. Žalobca konštatoval, že napriek tomu, že existencia hybridných právnych aktov je rovnako v teoretickej i praktickej rovine prípustná, absencia ich formálneho vymedzenia komplikuje otázku ich súdnej preskúmateľnosti, resp. súdnej ochrany jednotlivca proti nim a preto vo všeobecnosti môže byť právny akt orgánu verejnej správy predmetom súdneho prieskumu, a to buď ako správny akt súdne preskúmateľný v rámci správneho súdnictva podľa Správneho súdneho poriadku, alebo v konaniach pred Ústavným súdom SR o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy Slovenskej republiky, resp. o sťažnostiach fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky, či sťažnostiach orgánov územnej samosprávy podľa čl. 127a Ústavy Slovenskej republiky. 12. Na základe vyššie uvedeného, žalobca zastával názor, že v správnom súdnictve prichádza do úvahy preskúmateľnosť opatrení ÚVZ v rámci konania o všeobecnej správnej žalobe podľa prvej hlavy tretej časti zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len ako „SSP“), podľa ust. § 177 ods. 1 SSP, sa správnou žalobou podľa tejto časti možno domáhať ochrany subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy. 13. Vo vzťahu k vyššie uvedenému žalobca dospel záveru, že opatrenia ÚVZ sú preskúmateľné správnym súdom podľa SSP, nakoľko sa nevyhlasujú ani neoznamujú v Zbierke zákonov ako normatívne právne akty, a teda sa nejedná o normatívne právne akty, ktoré by správny súd nemohol preskúmať. V tejto súvislosti poukázal aj na rozsudok Mestského súdu v Prahe sp.zn. 14A 41/2020 z dňa 23.03.2020, ktorým zrušil niektoré opatrenia Ministerstva zdravotníctva Českej republiky, ktoré boli prijaté v súvislosti s pandémiou COVID-19, a ktoré sú (resp. boli) českým ekvivalentom k opatreniam ÚVZ a ktorý vo vzťahu k nim zaujal stanovisko, keď uviedol, že „neshledal, že by bylo možno napadené právni akty považovat za rozhodnutí správních orgánu, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálne určených případech...,a teda ich posudzoval ako opatrenia všeobecnej právnej povahy, čo je osobitná právna klasifikácia tzv. hybridných právnych aktov, ktorá síce priamo nenachádza svoj ekvivalent v našej právnej úprave, napriek tomu sa možno prikloniť k názoru, že podliehajú súdnemu prieskumu. 14. Žalobca zároveň uviedol, že ústavná sťažnosť fyzickej či právnickej osoby podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky by prichádzala do úvahy iba za predpokladu, že sťažovateľ už podal voči konkrétnemu opatreniu ÚVZ všeobecnú správnu žalobu podľa SSP a ktorú by všeobecný súd právoplatne zamietol. 15. Tvrdil, že vydané opatrenia ÚVZ sú nezákonné a je otázkou, do akej miery (a či vôbec) bol (a stále je) ÚVZ oprávnený vydávať opatrenia počas mimoriadnej situácie (ktorá bola vyhlásená od 12.03.2020 práve pre ohrozenie zdravia II. stupňa), či núdzového stavu (ktorý bol vyhlásený „v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie“). 16. Zdôraznil, že ÚVZ nie je oprávnený vydávať opatrenia ÚVZ v rozsahu, v akom ich môže vydávať v čase mimoriadnej situácie Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky, nakoľko nie je ústredným orgánom štátnej správy, a teda nie je ani orgánom krízového riadenia; tým je naopak Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky a vláda Slovenskej republiky. 17. Správny súd v prvom rade skúmal, či sú napadnuté opatrenia ÚVZ spôsobilým predmetom súdneho prieskumu z hľadiska ust. § 7 SSP, ktoré negatívne vymedzuje právomoc správnych súdov, teda ustanovuje, čo správne súdy nepreskúmavajú a ktoré nadväzuje na pozitívne vymedzenie právomoci, obsiahnutej v ust. § 6 ods. 1 SSP. 18. Z obsahu žaloby mal správny súd zistené, že žalobca sa domáha preskúmania súladu napadnutých opatrení vydaných ÚVZ s Ústavou Slovenskej republiky a že napáda ich zákonnosť pri ohrození verejného zdravia. 19. Podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. 20. Podľa čl. 142 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, súdy rozhodujú v občianskoprávnych a trestnoprávnych veciach; súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon. 21. Podľa § 2 ods. 1 SSP v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 22. Podľa § 2 ods. 2 SSP každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 23. Podľa § 3 ods. 1 SSP na účely tohto zákona sa rozumie a) administratívnym konaním postup orgánu verejnej správy v rámci výkonu jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy pri vydávaní individuálnych správnych aktov a normatívnych správnych aktov, b) rozhodnutím orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka, c) opatrením orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté, 24. Podľa § 3 ods. 2 SSP, ak sa v tomto zákone uvádzajú slová „rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verenej správy“, rozumie sa tým primerane aj uznesenie obecného zastupiteľstva, mestského zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva samospráv-neho kraja (ďalej len „uznesenie zastupiteľstva“). 25. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 26. Podľa § 7 písm. c) SSP, správne súdy nepreskúmavajú všeobecne záväzné právne predpisy, ak tento zákon neustanovuje inak. 27. Podľa § 178 ods. 1 SSP, žalobcom je fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá o sebe tvrdí, že ako účastník administratívneho konania bola rozhodnutím orgánu verejnej správy alebo opatrením orgánu verejnej správy ukrátená na svojich právach alebo právom chránených záujmoch. 28. Predmetom prieskumu v správnom súdnictve sú rozhodnutia, opatrenia, iné zásahy, nečinnosť orgánov verejnej správy a ďalšie veci ustanovené zákonom, týkajúce sa činnosti orgánov verejnej správy. Spoločným menovateľom všetkých týchto predmetov prieskumu je, že ide o výsledky konania, resp. nekonania orgánov verejnej správy pri výkone verejnej správy. Od tohto elementárneho vyjadrenia predmetu prieskumu možno potom odvodiť prvé základné vymedzenie toho, čo správne súdy nepreskúmavajú, a to právne a iné akty, či úkony subjektov, ktoré nie sú orgánmi verejnej správy, resp. tie právne akty orgánov verejnej správy, ktoré nie sú výsledkom výkonu verejnej správy a ktorých teda absentuje vrchnostenský vzťah medzi orgánov verejnej správy a adresátom daného aktu. Práve z uvedenej axiómy možno odvodiť nedostatok právomoci správnych súdov preskúmavať, napr. rozhodovanie orgánov činných v trestnom konaní, konanie prokuratúry pri výkone trestného dozoru, verejného ochrancu práv, Ústavného súdu SR, Národnej rady SR, atď. (komentár Správny súdny poriadok, JUDr. A. C., JUDr. Z. U., prof. JUDr. Z. N., PhD. a JUDr. B. U. a kol., 2018,). 29. Podľa Nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL.ÚS 2/2003 zo dňa 12.11.2014: „Primárnym účelom správneho súdnictva je poskytovanie ochrany subjektívnym právam fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (ust. § 2, § 5 ods. 2 SSP). Priamy dotyk na týchto právach je u fyzických a právnických osôb procesnou podmienkou spojenou s existenciou ich aktívnej žalobnej legitimácie. O priamom dotyku na subjektívnych právach však možno hovoriť v zásade len pri individuálnych správnych aktoch, teda takých, ktoré majú konkrétneho adresáta. Z tohto dôvodu preto správne súdnictvo vo všeobecnosti neposkytuje ochranu vo vzťahu k všeobecne záväzným právnym predpisom orgánov verejnej správy. Adresátom týchto predpisov je totiž v zásade neurčitý počet osôb. Jedinou výnimkou v tomto smere však v nadväznosti na bývalé znenie § 250zfa OSP naďalej zostáva preskúmanie zákonnosti všeobecne záväzných nariadení územnej samosprávy podľa § 357 až § 367 SSP. Preto pokiaľ zákon v § 3 ods. 1 písm. a) SSP spája administratívne konanie aj s vydávaním normatívnych správnych aktov, je nutné pod týmto rozumieť práve všeobecné záväzné nariadenia obcí, miest, mestských časti a samosprávnych krajov. Vzhľadom na to, že pri všeobecne záväzných právnych predpisoch nemožno vo vzťahu k ich adresátovi hovoriť o priamom dotyku na subjektívnych právach, aktívnu žalobnú legitimáciu pri preskúmaní zákonnosti všeobecne záväzných nariadení zákon zveruje vo všeobecnosti prokurátorovi a po novom pri ochrane verejného záujmu v oblasti životného prostredia aj zainteresovanej verejnosti (§ 359). Na preskúmanie súladu všeobecne záväzného nariadenia s Ústavou SR však je naďalej výlučne oprávnený len Ústavný súd SR, v zmysle čl. 125 ods. 1 písm. c/ a d/ ústavy. Takýto model pritom prešiel aj kontrolou ústavnosti.“ 30. Správne súdnictvo predstavuje prostriedok ochrany subjektívnych práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb a je právnym inštitútom umožňujúcim každej osobe, ktorá sa cíti poškodená vo svojich právach rozhodnutím alebo postupom orgánu verejnej správy, aby sa dovolala súdu alebo nezávislého orgánu, ktorý rozhodne o zákonnosti takéhoto rozhodnutia alebo postupu, a to v konaní, v ktorom orgán verejnej správy už nemá autoritatívne postavenie, ale má postavenie účastníka konania s rovnakými právami ako ten o koho práva v konaní ide. V tomto konaní sa uplatňuje zásada rovnosti účastníkov konania, ktorí majú rovnaké postavenie. 31. Správny súd konštatuje, že v súlade s Ústavou Slovenskej republiky a ustanoveniami Súdneho správneho poriadku, ktoré upravujú právomoc súdov v správnom súdnictve, môže byť predmetom správneho súdneho preskúmania rozhodnutie orgánov verejnej správy, ktoré vydal orgán verejnej správy v administratívnom konaní, ktoré je formálne označené ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považované podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy, alebo povinnosti fyzickej a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka. Taktiež opatrenie orgánu verejnej správy je preskúmateľné správnym súdom, ak ide o správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy, alebo povinnosti fyzickej osoby, a právnickej osoby priamo dotknuté. Z uvedeného vyplýva, že musí ísť o také rozhodnutie alebo opatrenie orgánu verejnej správy, ktorým bola fyzická alebo právnická osoba ukrátená na svojich subjektívnych právach alebo právom chránených záujmoch. K priamemu dotyku na subjektívnych právach dochádza v zásade len pri individuálnych správnych aktoch, teda takých, ktoré majú konkrétneho adresáta. Preto správne súdnictvo vo všeobecnosti neposkytuje ochranu vo vzťahu k všeobecne záväzným právnym predpisom verejnej správy, keďže ich adresátom je neurčitý počet osôb. Jedinou výnimkou je preskúmanie zákonnosti všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy. Pokiaľ teda zákon v ust. § 3 ods. 1 písm. a) SSP spája administratívne konanie aj s vydávaním normatívnych správnych aktov, je nutne pod týmto rozumieť práve všeobecne záväzné nariadenia obcí, miest, mestských častí a samosprávnych krajov. 32. Vo vzťahu k vyššie uvedenému, správny súd poukazuje na názor Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorý vyslovil v rozsudku 6Sžk/11/2019 zo dňa 15.októbra 2020: „ Podľa názoru kasačného súdu normatívny správny akt, ktorý nie je rozhodnutím a contrario, nepodlieha súdnemu prieskumu podľa čl. 46 ods. 2 prvej vety Ústavy SR, a to ani v prípade, ak sa týka základných práv a slobôd. Preskúmavaná vyhláška sa vzťahuje na neurčitý počet adresátov rovnakého druhu, informácie obsiahnuté vo vyhláške, sú záväzné pre každý subjekt, na ktorý sa vzťahujú práva, povinnosti a obmedzenia súvisiace s vlastnením, nájmom alebo iným postavením subjektov (fyzických a právnických osôb), nehnuteľností nachádzajúcich sa v rozsahu inundačného územia a nehnuteľnosti, na ktoré sa práva, povinnosti a obmedzenia, určené rozsahom inundačného územia, vzťahujú. Vyhláška žalovaného je normatívnym aktom vydaným žalovaným ako kompetentným orgánom verejnej správy... Pokiaľ žalovaný vyhlášku vydal a konal v rozsahu kompetencie určenej zákonom, charakter vyhlášky ako normatívneho aktu, vzhľadom na jej obsah, podľa kasačného súdu, nie je možné považovať za tzv. zmiešaný alebo hybridný správny akt, ktorý by za splnenia zákonných podmienok mohol byť preskúmateľný súdom v súdnom prieskume. Podľa názoru kasačného súdu posudzovaná vyhláška - akt nie je individuálne adresovaný žalobcom, ani konkrétnym adresátom, keď upravuje práva a povinnosti vo vzťahu k subjektom, ktoré sú označené vo všeobecnosti, bez ohľadu na určitého, individuálne určeného adresáta. Kasačný súd zdôrazňuje, že zákony, iné podzákonné normy upravujú práva a povinnosti subjektov, ktoré nie sú vymedzené adresne, ale všeobecne, úprava sa vzťahuje na určitý okruh subjektov, reguluje určitú oblasť a pod., tak ako posudzovaná vyhláška, ktorá vymedzuje určením rozsahu inundačného územia, aj okruh subjektov, na ktoré sa táto úprava bude aplikovať. Preto nie je možné odvodiť charakter individuálnosti - posudzovanej vyhlášky (pri akceptácii vyhlášky ako zmiešaného správneho aktu), od určenia okruhu dotknutých subjektov, ktorými sú vlastníci, nájomcovia alebo iné osoby určené zákonom ako vlastníci, nájomcovia pozemkov, osôb oprávnených z iných vecných alebo obligatórnych práv, resp. iné osoby, ktoré budú priamo dotknutí zákazmi, povinnosťami a obmedzeniami, na určenom rozsahu inundačného územia, bez individuálne určeného adresáta. Spôsobilosť aktu zasiahnuť do práv a právom chránených záujmov alebo do povinností fyzickej alebo právnickej osoby je rozhodujúcim meradlom v otázke posúdenia súdneho prieskumu, týmto meradlom nie je označenie ani povaha správneho aktu. Tento záver však je potrebné vykladať v súvislosti s rozsahom preskúmavanej činnosti v správnom súdnictve, ktorý vymedzuje Správny súdny poriadok a do ktorého nie je možné subsumovať normatívne akty orgánov štátnej správy. ... Neexistuje právny inštitút, ktorý by umožňoval správnemu súdu prieskum opatrení všeobecnej povahy, tak ako je to v českom právnom poriadku, keď v súdnom prieskume v ČR, cez tento právny inštitút je možné preskúmať aj normatívne právne akty, za splnenia zákonných podmienok, pri materiálnom ponímaní opatrenia všeobecnej povahy. Za opatrenie všeobecnej povahy (v ČR) sa považuje vymedzenie záplavového územia a jeho aktívne zóny. Kasačný súd poukazuje aj na rozhodnutie Ústavného súdu SR PL.ÚS 37/2015, v ktorom ústavný súd konštatoval: „Právomoc súdom preskúmavať zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy je primárne ústavná, založená priamo ustanovením čl. 142 ods. 1 časť vety za bodkočiarkou ústavy, aby na to bol potrebný zákon. Právomoc preskúmavať zákonnosť opatrení alebo iných zásahov akýchkoľvek orgánov verejnej moci, nie je originálne ústavná, ale vyžaduje si výslovné zákonné ustanovenie, ktoré takúto právomoc súdom zverí.“ 33. Správny súd zastáva názor, že napadnuté opatrenia ÚVZ sú všeobecnými záväznými právnymi predpismi, a preto v zmysle ust. § 7 písm. c) SSP nie sú preskúmateľné súdom. Podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) Ústavy Slovenskej republiky má na to právomoc výlučne len Ústavný súd Slovenskej republiky. Všeobecná právomoc správneho súdnictva vyplýva z čl. 142 ods. 1 ústavy, v zmysle ktorého: „Súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon.“ Určujúcim pre rozsah právomocí správneho súdnictva je obsah čl. 46 ods. 2 ústavy: „Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanovuje inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“ Tento článok súčasne vymedzuje aj vzťah správneho súdnictva k ústavnému súdnictvu a k právomoci Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorého kompetencie fungujú na princípe subsidiarity (čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky) s tým, že podľa jej čl. 46 ods. 4 podmienky a podrobnosti súdnej a inej právnej ochrany ustanoví zákon. Týmto zákonom, z hľadiska súdneho prieskumu, je Správny súdny poriadok. Z čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky teda vyplýva nárok na preskúmanie iných než individuálnych správnych aktov, keď citované ustanovenie vyslovene zaručuje len právo na prieskum zákonnosti rozhodnutí. Tým sa zreteľne odlišuje od čl. 142 ods. 1 ústavy, z ktorého vyplýva, že orgány verejnej moci, medzi ktoré patria orgány verejnej správy, verejnomocensky nekonajú len vo forme rozhodnutí (ako individuálnych správnych aktov), ale aj vo forme opatrení a iných zásahov, ktoré v čl. 142 ods. 1 ústavy zmieňuje osobitne (dôvodová správa, Národná rada SR, druhé volebné obdobie, tlač 643, str. 130). Judikatúra českého ústavného súdu, ktorá preskúmateľ-nosť opatrení všeobecnej povahy vyvodila z čl. 36 ods. 2 Listiny, ktorého znenie je totožné s čl. 46 ods. 2 ústavy, však reagovala práve na situáciu, kedy opatrenia všeobecnej povahy boli legislatívne normované na úrovni jednoduchého (podústavného) práva bez toho, aby zákonodarca výslovne vytvoril aj zodpovedajúci režim jeho kontroly (porovnať napr. nález sp.zn. IV.ÚS 2239/07). Nie je zrejmé, prečo by rovnaká nevyhnutnosť mala platiť aj v právnom poriadku Slovenskej republiky, v ktorom akt typu opatrenia všeobecnej povahy pozitívnoprávne upravený nie je. 34. Právomoc súdov preskúmavať zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy je originárne ústavná, založená priamo ustanovením čl. 142 ods. 1 časť vety za bodkočiarkou ústavy bez toho, aby na to bol potrebný zákon. Právomoc preskúmavať zákonnosť opatrení alebo iných zásahov akýchkoľvek orgánov verejnej moci nie je originárne ústavná, ale vyžaduje si výslovné zákonné ustanovenie, ktoré takúto právomoc súdom zverí. Ustanovenie čl. 46 ods. 2 ústavy vyslovene zaručuje len právo na prieskum zákonnosti „rozhodnutí“, čím sa zreteľne odlišuje od čl. 142 ods. 1 ústavy. Preto nie je zrejmé, prečo by malo byť na základe tohto ustanovenia nevyhnutné pripustiť preskúmanie aj aktu typu „opatrenie všeobecnej povahy“, ktorý v právnom poriadku Slovenskej republiky nie je pozitívne upravený (viď uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp.zn. PL.ÚS 37/2015 zo 17. júna 2015). 35. V zmysle vyššie uvedeného možno konštatovať, že napadnuté opatrenia ÚVZ nie sú konkrétne, nakoľko nekonkretizujú subjekty, ktorým sú určené a upravené povinností majú všeobecne platný charakter. 36. Normatívne správne akty sú výsledky normotvorného (právotvorného) procesu, ktorý je regulovaný inými všeobecne záväznými predpismi. Má svoju právnu silu, ktorá určuje ich postavenie v hierarchii právnych predpisov. Normotvorné oprávnenie orgánov verejnej správy vyplýva z čl. 123 Ústavy Slovenskej republiky podľa ktorého, tieto orgány na základe zákonov a v ich medziach môžu vydávať všeobecne záväzné predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom. Správny súd zastáva názor, že žalobou napadnuté opatrenia ÚVZ všetky vyššie uvedené atribúty spĺňajú, a preto sú podľa správneho súdu všeobecne záväzným právnym predpisom v zmysle čl. 123 Ústavy Slovenskej republiky. 37. Správny súd vzhľadom na to, že napadnuté opatrenia ÚVZ majú charakteristické znaky normatívneho správneho aktu, ktorým je podľa ustálenej judikatúry najmä jeho všeobecnosť a abstraktnosť, dospel k záveru, že tieto sa nevzťahujú na konkrétne individuálne určené osoby, či situácie, ale naopak okruh jeho adresátov resp. situácií, ktoré upravuje, je neurčitý a teda sa nejedná o také opatrenie orgánu verejnej správy, ktorým bola fyzická alebo právnická osoba ukrátená na svojich subjektívnych právach alebo právom chránených záujmoch. 38. Napadnuté opatrenia ÚVZ sú výsledkom procesu tvorby práva, lebo ich vydáva ÚVZ v medziach zákona (ust. § 12 a ust. § 48 zákona č. 355/2007 Z.z.) a na základe zákonného splnomocnenia (ust. § 5 ods. 4 písm. h) zákona č. 355/2007 Z.z. je daný aj zákonom obmedzený okruh povinností, ktoré môže bližšie upravovať. 39. Záverom správny súd zdôrazňuje, že na rozdiel od právnej úpravy v Českej republike za súčasnej právnej úpravy (SSP) nie je daná právomoc - kompetencia správnych súdov na preskúmanie normatívnych aktov ako sú predmetné napadnuté opatrenia ÚVZ. 40. Správny súd na základe uvedeného dospel k záveru, že podaná žaloba je neprípustná a preto ju podľa ustanovenia § 98 ods. 1 písm. g) SSP žalobu odmietol. 41. O trovách konania správny súd rozhodol podľa ust. § 170 písm. a) Správneho súdneho poriadku podľa ktorého, žiaden z účastníkov konania nemá právo na náhradu trov konania, ak žaloba bola odmietnutá. 42. Toto rozhodnutie senátu Krajského súdu v Bratislave bolo prijaté pomerom hlasov 3:0 (ust. § 139 ods. 4 SSP). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu je prípustná kasačná sťažnosť v lehote jedného mesiaca odo dňa jeho doručenia, na Krajský súd v Bratislave (§ 443 ods. 1 SSP). Ak bolo vydané opravné uznesenie, lehota plynie znovu od doručenia opravného uznesenia len v rozsahu vykonanej opravy. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ v zmysle § 449 ods. 1 SSP zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.