Text rozhodnutia
Súd: Krajský súd Košice Spisová značka: 7S/76/2019 Identifikačné číslo súdneho spisu: 7019200767 Dátum vydania rozhodnutia: 16. 09. 2020 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Ondrej Hvišč, PhD. ECLI: ECLI:SK:KSKE:2020:7019200767.2 ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Krajský súd v Košiciach v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Ondreja Hvišča, PhD. a členov senátu JUDr. Tamary Sklenárovej a JUDr. Pavla Tkáča, v právnej veci žalobcu: Okresná prokuratúra Spišská Nová Ves, Elektrárenská č. 1, Spišská Nová Ves, proti žalovanému: Obec Markušovce, Michalská 51, Markušovce, za účasti S. Š., bytom Y. XXX, v konaní o preskúmanie zákonnosti dekrétu obce Markušovce zo dňa 24.06.2019 o delegovaní S. Š. za obec Markušovce, ako zriaďovateľa školy, do Rady školy ustanovenej na funkčné obdobie od 24.06.2019 do 24.06.2023, takto r o z h o d o l : I. Súd r u š í dekrét obce Markušovce zo dňa 24.06.2019 o delegovaní S. Š. za obec Markušovce, ako zriaďovateľa školy, do Rady školy na funkčné obdobie od 24.06.2019 do 24.06.2023. II. Žiaden z účastníkov konania n e m á právo na náhradu trov konania. o d ô v o d n e n i e : 1. Dekrétom zo dňa 24.06.2019 žalovaný, ako zriaďovateľ Základnej školy s materskou školou v Markušovciach, ul. Školská 16, Markušovce, IČO: 35 546 018, konajúc starostom Obce Markušovce v súlade s § 25 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 596/2003 Z. z.“) a § 13 ods. 4 písm. e) a ods. 5 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) delegoval S.Í. Š. za Obec Markušovce, ako zriaďovateľa školy, do Rady školy na funkčné obdobie od 24.06.2019 do 24.06.20203. 2. Proti tomuto dekrétu podala Okresná prokuratúra Spišská Nová Ves protest prokurátora pod sp. zn. Pd 168/19/8810-6 zo dňa 26.07.2019 a navrhla predmetný dekrét zrušiť orgánom verejnej správy ako nezákonný. V proteste uviedla, že je v tomto prípade sporné, kto koná za obec, ako zriaďovateľa základnej a materskej školy, vo veci delegovania zástupcu do Rady školy. Preto je potrebné zaoberať sa vzťahom medzi zákonom o obecnom zriadení a zákonom č. 596/2003 Z. z. Má za to, že zákon o obecnom zriadení je všeobecným právnym predpisom v oblasti územnej samosprávy, ktorý upravuje postavenie obcí, miest a ich orgánov a pokiaľ ide o deľbu kompetencií medzi orgánmi obce, t.j. starostu obce a obecné zastupiteľstvo, je potrebné vychádzať z toho, že žiadna právomoc nemôže byť súčasne zverená aj obecnému zastupiteľstvu, aj starostovi obce, pričom to, do ktorej právomoci, ktorého orgánu je rozhodovanie o určitej otázke zverené, je dané zákonnou úpravou, najmä zákonom o obecnom zriadení, ktorý však právomoc obecného zastupiteľstva vymedzuje demonštratívne. Pokiaľ ide o pôsobnosť, organizáciu a úlohy obce v oblasti výkonu štátnej správy v školstve a v školskej samospráve, tá je upravená osobitným zákonom, t.j. zákonom č. 596/2003 Z. z., ktorý pôsobnosť obce týkajúcu sa správy školstva rieši ucelene a komplexne, a to vrátane deľby kompetencií medzi orgány obce, a preto má vo vzťahu k zákonu o obecnom zriadení postavenie špeciálneho zákona. Vychádzajúc teda zo zásady lex specialis derogat legi generali možno teda konštatovať, že vo veciach týkajúcej sa oprávnení, či kompetencií obce v oblasti správy školstva, je potrebné postupovať podľa zákona č. 596/2003 Z. z., ktorým bola obciam zverená kompetencia zriaďovať aj základné a materské školy, a teda nepochybne, že ich zriaďovateľom je obec. K zriadeniu škôl obcou dochádza po formálnej stránke prijatím všeobecne záväzného nariadenia, na čo je výlučne oprávnené obecné zastupiteľstvo, a preto z uvedeného vyplýva, že pokiaľ zákon č. 596/2003 Z. z. hovorí o zriaďovateľovi, rozumie sa ním obec zastúpená obecným zastupiteľstvom. Na to teda logicky nadväzuje i výlučné oprávnenie obecného zastupiteľstva rozhodovať o delegovaní, aj odvolaní zástupcov obce do Rady školy. Dôvodom na takéto konštatovanie je aj koncepcia samotného zákona, z ktorej možno konštatovať, že pokiaľ zákonodarca chcel, aby za zriaďovateľa, teda obec, konal starosta, výslovne by ho na to splnomocnil tak, ako to uviedol napr. v ustanovení § 3 ods. 11 zákona č. 596/2003 Z. z., a keďže tento zákon v súvislosti s delegovaním zástupcov obce do Rady školy výslovne neuvádza, že za obec má konať starosta obce, má prokuratúra za to, že starosta delegovaním zástupcu zriaďovateľa do Rady školy prekročil svoju právomoc, keďže o delegovaní, teda vymenovaní a odvolaní je oprávnené rozhodovať za zriaďovateľa výhradne obecné zastupiteľstvo, a teda opatrenie starostu sa dostalo do rozporu s ustanovením § 25 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z. z., ako aj vykonávacím predpisom k citovanému zákonu, a to konkrétne s ustanovením § 1 ods. 2 vyhlášky č. 291/2004 Z. z., ktorou sa určujú podrobnosti o spôsobe ustanovenia orgánov školskej samosprávy, o ich zložení, o ich organizačnom a finančnom zabezpečení (ďalej len „vyhláška“). V proteste prokuratúra poukázala aj na to, že pokiaľ starosta uviedol, že pri delegovaní členov Rady školy sa riadil usmernením Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, toto stanovisko je nezáväzným právnym názorom a navyše ministerstvo odvádza kompetenciu starostu obce pri delegovaní zástupcov zriaďovateľa do Rady školy zo zákona o obecnom zriadení, avšak vo veciach týkajúcich sa oprávnení, či kompetencií obce v oblasti správy školstva, je potrebné postupovať podľa zákona č. 596/2003 Z. z.. Vzhľadom na tieto skutočnosti má za to, že protest prokurátora je dôvodný. 3. Obec Markušovce rozhodnutím sp. zn. 1519/2019 zo dňa 06. augusta 2019 nevyhovela protestu prokurátora. V odôvodnení rozhodnutia uviedla, že sa nestotožňuje so záverom obsiahnutým v proteste, nakoľko má za to, že zákon o štátnej správe v školstve má voči zákonu o obecnom zriadení síce postavenie špeciálneho zákona, avšak len v otázkach výslovne v zákone o štátnej správe v školstve upravených a v ostatných otázkach sa podľa obce použije generálna úprava zákona o obecnom zriadení pokiaľ ide o deľbu kompetencií medzi orgánmi obce. Pokiaľ ide o rozdelenie kompetencií medzi obecné zastupiteľstvo a starostu obce, podľa obce platí pravidlo, že právomoci obecného zastupiteľstva sú určené konkrétnym spôsobom, pričom právomoci starostu obce sú určené abstraktným, resp. negatívnym spôsobom, a teda starostovské oprávnenia zahŕňajú všetky tie kompetencie obce, ktoré nespadajú do kompetencie obecného zastupiteľstva, pričom zákon o obecnom zriadení, ako lex generalis, obsahuje výslovný výpočet oddelených kompetencií pre jednotlivé orgány obce. Taktiež aj zákon o štátnej správe v školstve rozdeľuje kompetencie zriaďovateľa medzi obecné zastupiteľstvo a starostu obce, a to do troch skupín. Ide o vyhradenú výslovnú kompetenciu obecného zastupiteľstva, napr. zriadenie školy, o vyhradenú výslovnú kompetenciu starostu obce, napr. vo veciach vymenovania a odvolávania riaditeľa školy a nevyhradenú kompetenciu, pri ktorej zákon o štátnej správe v školstve iba pojednáva o zriaďovateľovi a konkrétnu úpravu orgánu oprávneného za zriaďovateľa prejavovať vôľu ponecháva na internú úpravu zriaďovateľa. Z tohto zákona je teda expressis verbis zrejmé, že niektoré otázky chcel zákonodarca zveriť zákonom do kompetencie niektorého z orgánov zriaďovateľa a ostatné ponechať na samosprávnu úpravu zriaďovateľa. Toto prokuratúra nerešpektuje a prekonáva to svojim subjektívnym výkladom. Pokiaľ ide o samotné zriadenie alebo zrušenie školy, toto sa realizuje prostredníctvom samosprávneho aktu najvyššej právnej sily, a to všeobecne záväzného nariadenia obce, avšak túto zriaďovateľskú kompetenciu nemožno podľa žalovaného bez ďalšieho vykladať extenzívnym spôsobom, v dôsledku ktorého by všetky otázky a kompetencie súvisiace s existenciou školy boli zverené na základe výkladu do rúk obecného zastupiteľstva, napr. pokiaľ ide aj o delegovanie zástupcov za zriaďovateľa. Žalovaný má za to, že § 3 ods. 11 zákona č. 596/2003 Z. z. nepredstavuje všeobecný interpretačný základ pre deľbu právomoci, ako sa mylne domnieva prokurátor, ale je základom pre určenie subjektu s menovacím oprávnením. A contrario, z vylúčenia zákona o obecnom zriadení v konkrétnom ustanovení § 3 ods. 11 zákona č. 596/2003 Z. z. vyplýva, že pre ostatné časti tohto zákona sa má pre účely určenia právomocí orgánov obce použiť zákon o obecnom zriadení, ako všeobecný právny predpis. Na základe uvedeného je teda podľa žalovaného možné konštatovať, že v ostatných prípadoch realizácie výkonnej právomoci vystupuje starosta obce podľa § 13 ods. 1 zákona o obecnom zriadení ako najvyšší výkonný orgán obce. Žalovaný má za to, že z tohto plnenie v otázke vzťahu zákona o obecnom zriadení a zákona o štátnej správe v školstve možno prijať záver, že úlohou špeciálneho zákona, ktorý výslovne určuje kompetencie konkrétneho orgánu je všeobecný predpis dopĺňať a nie na základe nepriameho extenzívneho výkladu vytvárať nové kompetencie, ktoré sú jednoznačne abstrahovateľné pomocou interpretácie zákonných pravidiel. Má za to, že delegácia zástupcov zriaďovateľa do Rady školy nie je explicitne obecnému zastupiteľstvu určená a zároveň subsumovanie tejto kompetencie podľa § 11 ods. 4 písm. l) zákona o obecnom zriadení nie je vo vzťahu k rade školy možné, pretože táto nie je kontrolným orgánom, ale je orgánom školskej samosprávy, ktorej členmi sú aj osoby iné, než len zástupcovia obce. Na základe toho možno konštatovať, že delegácia zástupcov do rady školy patrí do výhradnej pôsobnosti starostu obce, alebo si túto kompetenciu môže vyhradiť obecné zastupiteľstvo v rámci štatútu obce. Preto je protest prokurátora nedôvodný a postup starostu obce pri delegovaní zástupcov zriaďovateľa do Rady školy pri Základnej škole s materskou školou Markušovce bol správny a nedošlo k porušeniu zákona o štátnej správe v školstve, ani zákona o obecnom zriadení. 4. Žalobca sa žalobou, podanou na tunajšom súde elektronicky dňa 07.10.2019, domáhal vydania rozhodnutia podľa § 191 ods.1 písmeno b) Správneho súdneho poriadku v zmysle výroku tohto rozsudku, nakoľko žalovaná obec nevyhovela protestu prokurátora a napádané rozhodnutie nezrušila a má za to, že prijatím napadnutého opatrenia došlo k porušeniu ustanovenia § 25 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z. z. a ustanovenia § 1 ods. 2 vyhlášky. V žalobe v plnom rozsahu žalobca zotrval na celej svojej argumentácii uvedenej v proteste zo dňa 06.08.2019. 5. Žalovaný vo svojom vyjadrení k žalobe zo dňa 03.01.2020 uviedol, že nesúhlasí s tvrdením, že došlo k porušeniu ustanovenia § 25 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z. z. a ustanovenia § 1 ods. 2 vyhlášky. Zotrval na svojej argumentácii uvedenej v rozhodnutí o proteste prokurátora. Má za to, že skutočnosť, že školy a školské zariadenia sú zriaďované prostredníctvom všeobecne záväzného nariadenia prijatého obecným zastupiteľstvom nemožno ipso facto považovať za interpretačné pravidlo pre deľbu kompetencií medzi starostu a obecné zastupiteľstvo aj v iných otázkach vzťahu obce a školy. Po zriadení školy sa predpokladá, že sa oba orgány zriaďovateľa budú rovnocenným spôsobom, zákonom vymedzeným a ohraničeným podieľať na plnení úloh vyplývajúcim im z právnej úpravy. Pojem zriaďovateľ sa v zákone o štátnej správe a školskej samospráve vyskytuje na viacerých miestach. Zriaďovateľom sa pritom myslí obec a pojem zriaďovateľ sa nerovná pojmu obecné zastupiteľstvo. Obecné zastupiteľstvo je len jedným z dvoch orgánov zriaďovateľa a druhým orgánom je starosta obce. Žalovaný poukázal v rozhodnutí o nevyhovení protestu prokurátora na usmernenie Ministerstva školstva Slovenskej republiky k otázke delegovania do rady školy a hoci usmernenie gestora zákona nie je právne záväzné, nepochybne je teleologickou interpretačnou pomôckou vyjadrujúcou, o čo sa tvorca zákona usiloval. Poukázal na to, že rovnako, ako žalovaný, postupujú pri delegovaní do rád škôl aj iné orgány územnej samosprávy, t.j. samosprávne kraje, v rámci ktorých dochádza k delegovaniu zástupcov do rady školy zo strany zriaďovateľa výlučne predsedami samosprávnych krajov, eventuálne predsedami v súčinnosti so zastupiteľstvom a právnym základom tohto postupu je ustanovenie § 16 ods. 3 zákona č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov. Poukázal na ustanovenie § 13 ods. 4 písm. c) a písm. e) zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého starosta zastupuje obec vo vzťahu k štátnym orgánom, k právnickým a fyzickým osobám. Starosta rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvo a § 13 ods. 5 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého starosta je štatutárnym orgánom obce. Ak by sa teda malo riadiť výkladom, ktorý naznačuje žalobca, aj pre tento záver by platila všeobecná kompetencia starostu obce zastupovať obec vo všetkých veciach bez nevyhnutnosti priamej previazanosti so zákonom zverenými kompetenciami starostu obce. O uvedenom svedčí aj vydávanie a podpisovanie listín, návrhov a žiadostí alebo iných deklaratórnych dokumentov, na ktorých sa vždy ocitá podpis starostu obce, či už v pozícií žiadateľa alebo vydavateľa. Odhliadnuc od orgánu, ktorý určí konkrétneho zástupcu do rady školy, menovací dekrét tomuto delegátovi môže podpísať jedine starosta. V ostatnom zotrval plne na všetkých záverov uvedených v rozhodnutí o nevyhovení protestu prokurátora a žiadal, aby súd žalobu zamietol. 6. Z predloženého stanoviska Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, sekcie regionálneho školstva, ktoré sa týka delegovania zástupcov zriaďovateľov do Rady školy zo dňa 06.03.2017, z jeho záveru vyplýva, že ministerstvo zastáva názor, že starosta, ktorý vo veciach výchovy a vzdelávania vystupuje za zriaďovateľa, má plne právo delegovať zástupcov zriaďovateľa do Rady školy, a to aj bez predchádzajúceho prerokovania v obecnom zastupiteľstve. Zároveň ale ministerstvo nevylúčilo ani taký postup, že starosta svoj návrh delegovaných zástupcov zriaďovateľa do príslušnej Rady školy prerokuje v obecnom zastupiteľstve. Ministerstvo poukázalo aj na ustanovenie článku 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Stanovisko Ministerstva školstva, vedy a výskumu a športu Slovenskej republiky, ako orgánu príslušného na prípravu zákonov, v jeho pôsobnosti však nemá právnu záväznosť a je len podpornou pomôckou pre aplikačnú prax. 7. Žalobca vo svojom vyjadrení zo dňa 20.05.2020, ktoré bolo súdu doručené dňa 22.05.2020 uviedol, že je potrebné akúkoľvek právnu normu je nutné vykladať komplexne pri zachovaní zmyslu a účelu zákona, ktorý zamýšľal zákonodarca právnou normou dosiahnuť. Poukázal na ustanovenie § 10 ods. 1 zákona o obecnom zriadení, v zmysle ktorého obec, ako orgán územnej samosprávy, koná prostredníctvom starostu obce a obecného zastupiteľstva, pričom rozsah kompetencií medzi týmito dvoma orgánmi je v prvom rade vymedzený samotným zákonom o obecnom zriadení. Tento môže byť doplnený aj ďalšími právomocami, ktoré sú upravené v osobitných právnych predpisoch, ktoré sú v pomere k zákonu o obecnom zriadení v pomere špeciality. V prejednávanej veci nie je sporné, kto obec zastupuje navonok, ale spornou je otázka, do kompetencie ktorého orgánu obec, ako zriaďovateľa školy, patrí delegovanie a odvolávanie zástupcov obce do Rady školy. Pri právnických osobách, ktorou je i obec treba vo všeobecnosti rozlišovať medzi vykonávaním právnych úkonov a rozhodovaním o právnych úkonoch. Kým rozhodovanie o právnych úkonoch znamená vytváranie vôle vo vnútri, vykonávanie právnych úkonov je prejavením už takto vytvorenej vôle navonok voči tretej osobe s cieľom založiť, zmeniť alebo zrušiť právny vzťah. V tomto konkrétnom prípade je delegovanie zástupcov obce do Rady školy svojím charakterom rozhodnutím o tom, kto bude nasledujúce štyri roky členom Rady školy, a teda je výsledkom určitej rozhodovacej činnosti, nie však v zmysle vydávania formálneho rozhodnutia, pričom s členstvom sú nepochybne spojené aj určité práva a povinnosti delegovaného člena a za túto činnosť sa delegovaní členovia zodpovedajú zriaďovateľovi. Pokiaľ ide o funkciu štatutárneho orgánu právnickej osoby, ktorým starosta obce nesporne je, znamená to výhradné oprávnenie konať menom obce navonok, t.j. prejavovať vôľu obce vo vzťahu k tretím osobám, pričom táto funkcia sama o sebe nezahŕňa jeho výlučné oprávnenie vytvárať túto vôľu, ktorá je potom prejavovaná navonok v podobe právnych úkonov urobených na základe oprávnenia zákona. Preto v tomto zmysle je potrebné spresniť argumentáciu uvedenú v žalobe s tým, že za zriaďovateľa podľa zákona č. 596/2003 Z. z. koná obecné zastupiteľstvo vždy v prípade ak výkon konkrétneho oprávnenia zriaďovateľa je svojim charakterom rozhodnutím, s ktorým je spojený vznik, zmena alebo zánik určitého právneho vzťahu. 8. Keďže administratívny spis neobsahoval doručenky, súd pri posúdení včasnosti podania žaloby vychádzal z dátumov na rozhodnutí o proteste prokurátora zo dňa 06.08.2019 a z dátumu podania žaloby na tunajšom súde dňa 07.10.2019, z ktorých je zrejmé, že medzi vydaním rozhodnutia o proteste prokurátora (k oznámeniu tohto rozhodnutia zrejme došlo buď v tento alebo neskorší deň) a podaním žaloby neuplynula lehota dvoch mesiacov v zmysle ust. § 181 ods.1 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len SSP), preto mal za to, že bola zachovaná na podanie žaloby. 9. Súd zároveň konštatuje, že žaloba bola podaná oprávnenou osobou - prokurátorom príslušnej prokuratúry po zachovaní predchádzajúceho postupu v konaní o proteste prokurátora podľa ustanovenia § 24 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre a smeruje k ochrane verejného záujmu nad zachovaním zákonnosti v oblasti úpravy právomoci orgánov obce vo veciach preneseného výkonu štátnej správy na obce v oblasti školstva. 10. Podľa § 1 zákona č. 596/2003 Z. z., tento zákon upravuje pôsobnosť, organizáciu a úlohy orgánov štátnej správy v školstve, obcí, samosprávnych krajov a orgánov školskej samosprávy a určuje ich pôsobnosť v oblasti výkonu štátnej správy v školstve a školskej samosprávy, v oblasti tvorby siete škôl a školských zariadení Slovenskej republiky (ďalej len „sieť“), zaraďovania, vyraďovania a zmien v sieti a v oblasti zriaďovania a zrušovania škôl a školských zariadení. 11. Podľa § 6 ods.1 zákona č. 596/2003 Z. z., obec pri prenesenom výkone štátnej správy zriaďuje a zrušuje všeobecne záväzným nariadením základné školy podľa siete (§ 15). 12. Podľa § 6 ods. 2 písmeno b) zákona č. 596/2003 Z. z., obec pri výkone samosprávy zriaďuje a zrušuje všeobecne záväzným nariadením podľa siete materské školy. 13. Podľa § 2 ods.2 písmeno a) zákona č. 596/2003 Z. z., školskú samosprávu podľa tohto zákona vykonávajú rada školy alebo rada školského zariadenia (ďalej len „rada školy“). 14. Podľa § 25 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z. z., členmi rady školy pri základnej škole, základnej škole pre žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami, materskej škole, základnej umeleckej škole alebo členmi rady školského zariadenia pri školskom internáte a centre voľného času, sú dvaja zvolení zástupcovia pedagogických zamestnancov, jeden zvolený zástupca ostatných zamestnancov, štyria zvolení zástupcovia rodičov, ktorí nie sú zamestnancami školy alebo školského zariadenia a štyria delegovaní zástupcovia zriaďovateľa. 15. Podľa § 25 ods. 15 zákona č. 596/2003 Z. z., podrobnosti o zložení orgánov školskej samosprávy, o spôsobe ich ustanovenia, o ich organizačnom a finančnom zabezpečení ustanoví všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá ministerstvo. 16. Podľa § 1 ods. 2 vyhlášky, voľby členov rady školy z pedagogických zamestnancov, nepedagogických zamestnancov, rodičov žiakov školy alebo školského zariadenia a žiakov príslušných stredných škôl, zabezpečí riaditeľ školy alebo riaditeľ školského zariadenia najneskôr 30 dní pred termínom určeným na ustanovenie obecnej školskej rady alebo územnej školskej rady alebo najneskôr v termíne skončenia funkčného obdobia rady školy. Zároveň deleguje svojich zástupcov do rady školy zriaďovateľ. 17. Podľa § 2 Vyhlášky Ministerstva školstva Slovenskej republiky č. 291/2004 Z. z. v základných školách, v špeciálnych základných školách, v materských školách, v špeciálnych materských školách, v základných umeleckých školách, v školských internátoch a v centrách voľného času, radu školy tvoria a) dvaja zástupcovia pedagogických zamestnancov zvolení vo voľbách pedagogickými zamestnancami školy alebo školského zariadenia, b) jeden zástupca nepedagogických zamestnancov zvolený vo voľbách nepedagogickými zamestnancami školy alebo školského zariadenia, c) štyria zástupcovia rodičov zvolení vo voľbách rodičmi školy alebo školského zariadenia a d) štyria delegovaní zástupcovia zriaďovateľa. 18. Podľa § 10 od. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení orgánmi obce sú a) obecné zastupiteľstvo, b) starosta obce (ďalej len „starosta“). 19. Podľa 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení, obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené a) určovať zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a s majetkom štátu, ktorý užíva, schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa tohto majetku a kontrolovať hospodárenie s ním b) schvaľovať rozpočet obce a jeho zmeny, kontrolovať jeho čerpanie a schvaľovať záverečný účet obce, schvaľovať emisiu komunálnych dlhopisov, schvaľovať zmluvu uzavretú podľa § 20 ods. 1, rozhodovať o prijatí úveru alebo pôžičky, o prevzatí záruky za poskytnutie návratnej finančnej výpomoci zo štátneho rozpočtu; v rozsahu určenom zastupiteľstvom môže zmeny rozpočtu vykonávať starosta, c) schvaľovať územný plán obce alebo jej časti a koncepcie rozvoja jednotlivých oblastí života obce, d) rozhodovať o zavedení a zrušení miestnej dane a ukladať miestny poplatok, 5a) e) určovať náležitosti miestnej dane alebo miestneho poplatku a verejnej dávky a rozhodovať o prijatí úveru alebo pôžičky, f) vyhlasovať miestne referendum o najdôležitejších otázkach života a rozvoja obce a zvolávať zhromaždenie obyvateľov obce, g) uznášať sa na nariadeniach, h) schvaľovať dohody o medzinárodnej spolupráci a členstvo obce v medzinárodnom združení podľa § 21 ods. 1, i) určiť plat starostu podľa osobitného zákona a určiť najneskôr 90 dní pred voľbami na celé funkčné obdobie rozsah výkonu funkcie starostu; zmeniť počas funkčného obdobia na návrh starostu rozsah výkonu jeho funkcie, j) voliť a odvolávať hlavného kontrolóra obce (ďalej len „hlavný kontrolór“), určiť rozsah výkonu funkcie hlavného kontrolóra a jeho plat, schvaľovať odmenu hlavnému kontrolórovi, k) schvaľovať štatút obce, rokovací poriadok obecného zastupiteľstva a zásady odmeňovania poslancov, l) zriaďovať, zrušovať a kontrolovať rozpočtové a príspevkové organizácie obce a na návrh starostu vymenúvať a odvolávať ich vedúcich (riaditeľov), zakladať a zrušovať obchodné spoločnosti a iné právnické osoby a schvaľovať zástupcov obce do ich štatutárnych a kontrolných orgánov, ako aj schvaľovať majetkovú účasť obce v právnickej osobe, m) schvaľovať združovanie obecných prostriedkov a činností a účasť v združeniach, ako aj zriadenie spoločného regionálneho alebo záujmového fondu, n) zriaďovať a zrušovať orgány potrebné na samosprávu obce a určovať náplň ich práce, o) udeľovať čestné občianstvo obce, obecné vyznamenania a ceny, p) ustanoviť erb obce, vlajku obce, pečať obce, prípadne znelku obce. 20. Podľa § 13 ods.4 zákona č. 369/1990 Zb. starosta a) zvoláva a vedie zasadnutia obecného zastupiteľstva a obecnej rady, ak tento zákon neustanovuje inak, a podpisuje ich uznesenia, b) vykonáva obecnú správu, c) zastupuje obec vo vzťahu k štátnym orgánom, k právnickým a fyzickým osobám, d) vydáva pracovný poriadok, organizačný poriadok obecného úradu a poriadok odmeňovania zamestnancov obce; informuje obecné zastupiteľstvo o vydaní a zmenách organizačného poriadku obecného úradu, e) rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu. 21. Ďalšie relevantné písomné vyjadrenie vo veci podané nebolo, keďže žalobca, ani žalovaný, nežiadali, aby správny súd na prejednávanie nariadil ústne pojednávanie, správny súd nariadil verejné vyhlásenie rozsudku, pričom oznámenie o mieste a čase verejného vyhlásenia rozsudku bolo zverejnené spôsobom podľa § 137 ods. 4 SSP. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa 16.09.2020. 22. Po preskúmaní administratívneho spisu má súd za to, že je žaloba žalobcu dôvodná, a preto je namieste podľa § 191 ods. 1 písmeno b) SSP napadnuté opatrenie žalovaného zrušiť, nakoľko ho vydal orgán, ktorý zo zákona nebol na to oprávnený. 23. Ustanovenie § 191 ods. 1 písmeno b) SSP sa vzťahuje na prípady, keď rozhodnutie alebo opatrenie vydal orgán, ktorý zo zákona na to nebol oprávnený, a teda ide o tzv. nulitný právny akt. Nulitný (ničotný) právny akt je taký, z ktorého nevyplývajú žiadne následky, ktoré sú s ním inak spájané, pretože vôbec nie je rozhodnutím orgánu verejnej moci alebo síce je ale mimo zákonom zverenú právomoc. Preto je takéto rozhodnutie alebo opatrenie neplatné od samého počiatku - ex tunc, teda od jeho vydania a z právneho hľadiska z tohto dôvodu neexistuje a ani nikoho nezaväzuje na plnenie povinností, ani nepriznáva žiadne práva, pretože sa na neho hľadí, ako keby nebolo vôbec vydané. Takýto ničotný akt teda nikoho nezaväzuje, nikto ho nie je povinný rešpektovať a ani ho nemožno zhojiť uplynutím času a nesvedčí mu prezumpcia správnosti. Nulita správneho aktu nastáva z dôvodu neexistencie kompetencie správneho orgánu správny akt vydať, z dôvodu absolútneho nedostatku predpísanej formy aktu, z dôvodu absolútneho omylu adresáta aktu, z dôvodu neurčitosti alebo nezmyselnosti aktu alebo z dôvodu založenia požiadavky fakticky nemožného plnenia. Ak ide o nulitné rozhodnutie, súd zruší takéto rozhodnutie, čím zároveň vysloví jeho nulitu. Zároveň však z tohto dôvodu logicky neprichádza do úvahy vrátenie veci na ďalšie konanie podľa § 191 ods. 4 SSP. 24. Pre posúdenie tejto veci, v ktorej je sporné, ktorý orgán obce je oprávnený delegovať zástupcu zriaďovateľa do Rady školy podľa § 25 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z. z. a § 1 ods. 2 vyhlášky súd vychádzal z toho, v akom postavení sú navzájom voči sebe zákon o obecnom zriadení a zákon č. 596/2003 Z. z., ktorý vymedzuje pôsobnosť obcí pri výkone štátnej správy a školskej samospráve. Súd v tomto smere poukazuje na rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 8Sžo/171/2008 zo dňa 04. decembra 2008, v ktorom sa primárne zaoberal vzťahom medzi zákonom o obecnom zriadení a zákonom č. 596/2003 Z. z. Zákon o obecnom zriadení upravuje postavenie obcí, miest a ich orgánov. Je základným všeobecným právnym predpisom v oblasti územnej samosprávy. Na druhej strane, zákon č. 596/2003 Z. z. upravuje pôsobnosť, organizáciu a úlohy orgánov štátnej správy v školstve, obcí, samosprávnych krajov a orgánov školskej samosprávy a určuje ich pôsobnosť v oblasti výkonu štátnej správy v školstve a školskej samosprávy, v oblasti tvorby siete škôl, školských zariadení, stredísk praktického vyučovania a pracovísk praktického vyučovania Slovenskej republiky, zaraďovania, vyraďovania a zmien v sieti a v oblasti zriaďovania a zrušovania škôl, školských zariadení, stredísk praktického vyučovania a pracovísk praktického vyučovania (§ 1 zákona č. 596/2003 Z. z.). Keďže sa zákon č. 596/2003 Z. z. týka určitej, presne vymedzenej časti pôsobnosti obcí v oblasti správy školstva, jednoznačne z toho vyplýva, že vzťah medzi zákonom o obecnom zriadení a zákonom č. 596/2003 Z. z. je na úrovni všeobecný - špeciálny zákon. Všeobecným zákonom v tomto prípade je zákon o obecnom zriadení a špeciálnym zákonom je zákon č. 596/2003 Z. z. Na základe toho sa uplatní zásada lex specialis derogat legi generali (špeciálny zákon alebo jeho ustanovenie ruší všeobecný zákon alebo jeho ustanovenie). Súd sa stotožňuje s týmto právnym názorom a vychádzajúc z neho má za to, že obec, resp. starosta obce, mal postupovať podľa ustanovení zákona č. 596/2003 Z. z., ktorý je špeciálnym zákonom vo vzťahu k zákonu o obecnom zriadení a má v prípade určenia právomoci vo veciach delegovania zástupcu zriaďovateľa do Rady školy prednosť pred zákonom o obecnom zriadení. 25. Otázku spôsobu, akým obec, ako zriaďovateľ školy, deleguje svojich zástupcov do príslušnej rady školy, nie je osobitne upravená v žiadnom právnom predpise. Z uvedeného dôvodu je potrebné vychádzať zo všeobecných ustanovení upravujúcich kompetencie jednotlivých orgánov obce v zákone o obecnom zriadení a v zákone č. 596/2003 Z. z. pri zachovaní vzájomného vzťahu medzi týmito zákonmi v zmysle už vyššie uvedenej zásady lex specialis derogat legi generali. Podľa ustanovenia § 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení „obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené (...)“ Úprava kompetencií obecného zastupiteľstva v zákone o obecnom zriadení v ustanovení § 11 ods. 4 je daná demonštratívnym výpočtom, t.j. príkladmo, nejde o vyčerpávajúci výpočet kompetencií obecného zastupiteľstva, z čoho vyplýva, že jeho kompetencie môžu byť upravené aj v iných zákonoch. Naproti tomu je úprava kompetencií starostu v ustanovení § 13 ods. 4 zákona o obecnom zriadení je presne určená, pričom pre vzťah medzi kompetenciami obecného zastupiteľstva a starostu platí, že žiadna právomoc nemôže byť súčasne zverená aj starostovi obce, aj obecnému zastupiteľstvu. Vo vzťahu k žiadnej rozhodovacej právomoci teda nemožno dospieť k záveru, že o nej má alternatívne rozhodovať buď obecné zastupiteľstvo, alebo starosta obce. Vždy je založená právomoc iba jedného z orgánov obce, na ktorú sa viaže aj následná zodpovednosť za prípadné protiprávne konanie alebo opomenutie zverenej povinnosti. Platí teda pravidlo, že zákonná úprava alebo štatút obce, dáva výslovnú odpoveď na otázku, do právomoci ktorého orgánu je rozhodovanie o určitej otázke zverené. A ak zákon (pozn. nielen zákon o obecnom zriadení), ani štatút obce, výslovne nezveruje rozhodovanie o určitej otázke do právomoci žiadneho z orgánov obce, tak v zmysle princípov budovania kompetencie orgánov obce (t.j. kompetencia obecného zastupiteľstva daná pozitívne, kompetencia starostu obce daná negatívne) je v danej veci založená právomoc starostu obce. 26. Pokiaľ ide o zákon č. 596/2003 Z. z., ktorý je špeciálnym právnym predpisom v oblasti školstva vo vzťahu k zákonu o obecnom zriadení z vyššie citovaných ustanovení zákona je zrejmé, že ustanovením § 6 ods. 1 zákonodarca výslovne delegoval na obce kompetenciu v rámci preneseného výkonu štátnej správy zriaďovať základné školy s tým, že na realizáciu tejto kompetencie, t.j. na zriadenie základnej školy je potrebné, aby obecné zastupiteľstvo prijalo všeobecne záväzné nariadenie. Zriaďovateľom základnej školy je teda s poukazom na § 6 ods. 1 zákona č. 596/2003 Z. z. obec, v rámci ktorej prináleží kompetencia zriadiť školy tam uvedené obecnému zastupiteľstvu, ktoré ju po formálnej stránke realizuje prijatím všeobecne záväzného nariadenia. Z uvedeného možno následne vyvodiť, že pokiaľ zákon č. 596/2003 Z. z. hovorí o zriaďovateľovi, rozumie sa ním obec zastúpená obecným zastupiteľstvom (na zriadenie školy bolo nevyhnutné prijatie všeobecne záväzného nariadenia obecným zastupiteľstvom, nie úkon starostu) za predpokladu, že zákon výslovne neustanoví inak. Vychádzajúc z toho má súd za to, že zo zákona č. 596/2003 Z. z. je zrejmé, že jeho koncepcia je založená na konštrukcii rozhodovania obce, ako zriaďovateľa školy, a to v zastúpení obecným zastupiteľstvom. Iba vo výnimočných prípadoch, a to výlučne vtedy, ak to zákon č. 596/2003 Z. z. výslovne (priamo) v konkrétnom ustanovení určuje, prechádza oprávnenie konať v mene zriaďovateľa na starostu obce, prípadne iný subjekt (napr. § 3 ods. 11 alinea prvá zákona č. 596/2003 Z. z., podľa ktorého vo veci vymenúvania a odvolávania riaditeľa školy alebo riaditeľa školského zariadenia, ktorého zriaďovateľom je orgán podľa § 2 ods. 1 písm. b) až d), vystupuje za zriaďovateľa starosta obce, predseda samosprávneho kraja alebo prednosta okresného úradu v sídle kraja. Na vymenúvanie a odvolávanie riaditeľa sa nevzťahuje osobitný predpis.) Keďže zákon č. 596/2003 Z. z. výslovne v žiadnom jeho ustanovení nezveruje právomoc delegovať zástupcu obce, ako zriaďovateľa do Rady školy starostovi, má súd za to, vychádzajúc z vyššie uvedenej konštrukcie zákona, že v tejto veci patrí kompetencia obecnému zastupiteľstvu. 27. V súvislosti sa argumentáciou žalovaného v rozhodnutí o proteste prokurátora č. 1519/2019 zo dňa 06.08.2019, že § 6 ods. 1 (resp. ods. 2) zákona č. 596/2003 Z. z. predstavuje výslovné zverenie kompetencií obecnému zastupiteľstvu, keďže sa jedná o zriadenie základnej školy vo forme, ktorú môže prijať len obecné zastupiteľstvo, nie starosta, teda vo forme všeobecne záväzného nariadenia správny súd poznamenáva, že táto norma nie je kompetenčnou normou, ale splnomocňovacou normou, ktorou sa stanovuje všeobecná záväznosť takéhoto aktu na danom území. Implicitne síce z toho vyplýva, že takúto normu môže prijať len obecné zastupiteľstvo, ale nie je možné povedať, že práve kvôli tejto forme právneho aktu (v dôsledku) vystupuje za zriaďovateľa obecné zastupiteľstvo. Ako vyplýva z ustanovenia § 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení „obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce“, možno teda v kontexte špeciálneho zákona č. 596/2003 Z. z. konštatovať, že medzi základné otázky života obce bude vždy patriť zriadenie základnej školy, pričom o tejto otázke sa rozhoduje v obecnom zastupiteľstve vo forme všeobecne záväzného nariadenia, nie uznesenia. Teda charakter - účel ustanovenia § 6 ods. 1 zákona č. 596/2003 Z. z. sa neodvíja od formy právneho aktu, ale od relevancie právnej otázky pre obec. Ak obec považuje za potrebné (dôležité) zriadiť základnú školu, môže tak urobiť, pretože ju splnomocnil zákonom štát, ale len vo forme všeobecne záväzného nariadenia. 28. S poukazom na vyššie uvedené skutočnosti možno teda konštatovať, že pokiaľ v tomto prípade do rady školy delegoval zástupcu za zriaďovateľa starosta obce Markušovce, konal bez opory v zákone a realizoval právomoc zverenú zákonom č. 596/2003 Z. z. obci, ako zriaďovateľovi, za ktorú má v danej oblasti právomoc konať s poukazom na vyššie uvedený právny názor súdu obecné zastupiteľstvo. V kontexte uvedeného je následne nevyhnutné zdôrazniť, že v prípade právnych úkonov, ktoré patria do výlučnej právomoci niektorého z orgánov územnej samosprávy, nemôže iný orgán o takejto veci právne relevantne rozhodnúť, lebo nevznikol prejav vôle spôsobilý založiť právnym úkonom vznik, zmenu alebo zánik právneho vzťahu. Konanie starostu obce Markušovce tak bolo v rozpore s ustanovením § 25 ods. 5 školského zákona, nakoľko tento prekročil svoju právomoc zverenú mu týmto zákonom, a teda vydal rozhodnutie mimo rámec svojej rozhodovacej právomoci. Z tohto dôvodu je dekrét starostu obce Markušovce zo dňa 24.06.2019 tak nulitným, ničotným aktom, ktorý nemohol vyvolať žiadne právne účinky. Zároveň sa na neho hľadí , ako keby ho správny orgán vôbec nevydal a nemožno u neho použiť ani zásadu prezumpcie správnosti, pretože vo svojej podstate nejde o správny akt ale paakt. Na naplnenie zákonnej požiadavky kladenej na obce vo vyššie citovanom § 25 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z. z. a odstránenie pretrvávajúcej nezákonnosti bude potrebné, aby obecné zastupiteľstvo realizovalo kompetenciu vyplývajúcu mu z tohto ustanovenia a bez zbytočného odkladu delegovalo do rady školy chýbajúceho zástupcu/zástupcov zriaďovateľa. 29. Vzhľadom na vyššie uvedené bolo potrebné zrušiť napadnuté opatrenie - dekrét žalovaného so záverom, že ide o nulitný správny akt. Súd však zároveň nevyslovil vo výroku rozsudku ďalší procesný postup o vrátení veci žalovanému na ďalšie konanie a rozhodnutie nakoľko v tomto prípade ide o nulitné opatrenie - dekrét, ktorý z dôvodu nulity z právneho hľadiska od samého počiatku neexistuje. 30. O náhrade trov konania rozhodol súd podľa § 170 písmeno c) SSP, podľa ktorého žiaden z účastníkov konania nemá právo na náhradu trov konania, ak konanie bolo začaté na základe žaloby prokurátora. 31. Rozhodnutie bolo prijaté senátom správneho súdu v pomere 3 : 0 (§ 139 ods. 4 Správneho súdneho poriadku). Poučenie: Proti tomuto rozsudku je prípustná kasačná sťažnosť, ktorú možno podať v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia na Najvyšší súd SR prostredníctvom Krajského súdu v Košiciach. V kasačnej sťažnosti sa musí okrem všeobecných náležitostí podania podľa § 57 SSP (ktorému správnemu súdu je určené, kto ho robí, ktorej veci sa týka, čo sa ním sleduje, podpis a spisová značka konania) uviesť a) označenie napadnutého rozhodnutia, b) údaj, kedy napadnuté rozhodnutie bolo sťažovateľovi doručené, c) opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 sa podáva (ďalej len „sťažnostné body“), d) návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh) (§ 445 ods. 1 SSP). Podanie možno urobiť písomne, a to v listinnej podobe alebo v elektronickej podobe. Podanie vo veci samej urobené v elektronickej podobe bez autorizácie podľa osobitného predpisu treba dodatočne doručiť v listinnej podobe alebo v elektronickej podobe autorizované podľa osobitného predpisu; ak sa dodatočne nedoručí správnemu súdu do desiatich dní, na podanie sa neprihliada. Správny súd na dodatočné doručenie podania nevyzýva. K podaniu kolektívneho orgánu musí byť pripojené rozhodnutie, ktorým príslušný kolektívny orgán vyslovil s podaním súhlas. Podanie urobené v listinnej podobe treba predložiť v potrebnom počte rovnopisov s prílohami tak, aby sa jeden rovnopis s prílohami mohol založiť do súdneho spisu a aby každý ďalší účastník konania dostal jeden rovnopis s prílohami. Ak sa nepredloží potrebný počet rovnopisov a príloh, správny súd vyhotoví kópie podania na trovy toho, kto podanie urobil. Kasačnú sťažnosť možno podľa § 440 ods. 1 SSP odôvodniť len tým, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že a) na rozhodnutie vo veci nebola daná právomoc súdu v správnom súdnictve, b) ten, kto v konaní vystupoval ako účastník konania, nemal procesnú subjektivitu, c) účastník konania nemal spôsobilosť samostatne konať pred krajským súdom v plnom rozsahu a nekonal za neho zákonný zástupca alebo procesný opatrovník, d) v tej istej veci sa už skôr právoplatne rozhodlo alebo v tej istej veci sa už skôr začalo konanie, e) vo veci rozhodol vylúčený sudca alebo nesprávne obsadený krajský súd, f) nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces, g) rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci, h) sa odklonil od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu, i) nerešpektoval záväzný právny názor, vyslovený v zrušujúcom rozhodnutím o kasačnej sťažnosti alebo j) podanie bolo nezákonne odmietnuté. Dôvod kasačnej sťažnosti uvedený v § 440 ods. 1 písm. g/ až i/ Správneho súdneho poriadku sa vymedzí tak, že sťažovateľ uvedie právne posúdenie veci, ktoré pokladá za nesprávne, a uvedie, v čom spočíva nesprávnosť tohto právneho posúdenia. Dôvod kasačnej sťažnosti nemožno vymedziť tak, že sťažovateľ poukáže na svoje podania pred krajským súdom. Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti (§ 445 ods. 2 SSP). Sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ musí byť v konaní o kasačnej sťažnosti zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Uvedená povinnosť neplatí, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa, b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 1 písm. c/ a d/, c) je žalovaným Centrum právnej pomoci. (§ 449 ods. 1, 2 SSP).