Text rozhodnutia
Súd: Najvyšší súd Spisová značka: 3Sži/8/2012 Identifikačné číslo súdneho spisu: 4012200199 Dátum vydania rozhodnutia: 09. 10. 2012 Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: JUDr. Jana Zemková ECLI: ECLI:SK:NSSR:2012:4012200199.1 Uznesenie Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcov: 1. A. D., U., C. P., 2. O. N., J., C. P., proti žalovanému: Obecný úrad Veľký Cetín, Kostolná 1, Veľký Cetín, o preskúmanie zákonnosti fiktívneho rozhodnutia žalovaného, konajúc o odvolaní žalobcov 1, 2 proti uzneseniu Krajského súdu v Nitre č. k. 23Sp/4/2012-39 zo dňa 31. mája 2012, jednomyseľne r o z h o d o l : Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Nitre č. k. 23Sp/4/2012-39 zo dňa 31. mája 2012 p o t v r d z u j e. Žalobcom 1, 2 náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a. o d ô v o d n e n i e : Krajský súd v Nitre napadnutým uznesením č. k. 23Sp/4/2012-39 zo dňa 31.05.2012 zastavil konanie vo veci fiktívneho rozhodnutia vydaného na základe žiadosti žalobcov 1, 2 zo dňa 01.01.2012 vedenej pod č. 2/2012 s tým, že po právoplatnosti uznesenia bude vec postúpená starostovi Obce Veľký Cetín. Svoje rozhodnutie odôvodnil tým, že žalobcovia 1, 2 sa na žalovaného obrátili so žiadosťou o sprístupnenie informácií dňa 01.01.2012, ktorá bola žalovanému doručená dňa 02.01.2012. Vo veci žiadosti zo dňa 01.01.2012 mal o nej žalovaný rozhodnúť do 8 dní, teda do 10.01.2012. Keďže žalovaný vydal fiktívne rozhodnutie, ktoré žalobcom nebolo doručené, považoval súd za deň doručenia rozhodnutia tretí deň od uplynutia lehoty na vybavenie žiadosti, t.j. 13.01.2012. V trojmesačnej lehote postupujúc podľa § 54 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len správny poriadok) podali žalobcovia opravný prostriedok dňa 26.03.2012. Opravný prostriedok však nepodali orgánu, ktorý je príslušný rozhodovať v odvolacom konaní. Podľa § 19 ods. 2 vety prvej zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 211/2000 Z.z.) o odvolaní proti rozhodnutiu povinnej osoby rozhoduje nadriadený povinnej osoby, ktorá vo veci rozhodla alebo mala rozhodnúť. Ide spravidla o orgán najbližšie vyššieho stupňa. V prípade obcí a miest zákon obsahuje špeciálnu úpravu odvolacieho orgánu. Podľa § 19 ods. 2 vety druhej zákona č. 211/2000 Z.z. ak ide o rozhodnutie obecného úradu, o odvolaní rozhoduje starosta obce. Obecný úrad nemá oprávnenie vydávať rozhodnutia (rozhodnutia vydáva starosta alebo primátor) v praxi sa však akceptuje, že zákon č. 211/2000 Z.z. ustanovil pre obecné a mestské úrady osobitnú právomoc vydávať rozhodnutia o nesprístupnení informácií. Vychádzajúc z dikcie § 104 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len O.s.p.), prvostupňový súd zastavil konanie o opravnom prostriedku žalobcov proti fiktívnemu rozhodnutiu žalovaného vo veci žiadosti zo dňa 01.01.2012, vedenej pod č. 2/2012 s tým, že po právoplatnosti uznesenia vec postúpi starostovi Obce Veľký Cetín. Proti uzneseniu krajského súdu podali žalobcovia 1, 2 v zákonnej lehote odvolanie a navrhli zrušiť uznesenie Krajského súdu v Nitre č. k. 23Sp/4/2012-39 zo dňa 31.05.2012 a vec mu vrátiť na ďalšie konanie z dôvodu, že ho považujú za nepreskúmateľné a nezákonné. Postup prvostupňového súdu považujú za odporujúci § 79 ods. 1 veta prvá O.s.p. a § 250m ods. 1 O.s.p. tvrdiac, že im bola odňatá možnosť konať pred súdom. Preskúmavané administratívne fiktívne rozhodnutie sa týka ich základných práv a slobôd, preto nesmie byť zo súdneho prieskumu vylúčené. Uviedli, že zastavením konania bolo porušené ich právo na súdnu ochranu. Žalobcovia uviedli, že dňa 26.03.2012 podali svoj návrh podľa § 250m ods. 1 O.s.p., ktorým je opravný prostriedok proti rozhodnutiam správneho orgánu a označili ho jednoznačne opravným prostriedkom proti rozhodnutiu správneho orgánu a v zmysle § 79 ods. 1 O.s.p. konanie začína na návrh a preto je tu daná právomoc súdu podľa § 7 O.s.p. Rozhodovanie o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu správneho orgánu podľa tretej hlavy piatej časti O.s.p. patrí do právomoci slovenských súdov a preto naďalej trvajú na svojom návrhu zo dňa 26.03.2012 a považujú svoj návrh za opravný prostriedok proti rozhodnutiu správneho orgánu a nepovažujú ho za odvolanie podľa správneho poriadku a preto je podľa ich názoru vylúčené, aby súd postupoval v rozpore s ich záujmom a aby ich návrh postúpil inému subjektu ako súdu, lebo predmetná vec patrí podľa § 7 O.s.p. do právomoci súdu. Preto považujú postup Krajského súdu v Nitre za nezákonný. Podľa ich názoru nebol dôvod na zastavenie konania. Uviedli, že podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. majú právo na prístup k informáciám a zastavením tohto súdneho konania a nepreskúmaním napadnutého rozhodnutia boli ukrátení na svojich právach garantovaných Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len Ústava). Podľa ich názoru, prvostupňový súd prekvalifikoval ich podaný opravný prostriedok na odvolanie podľa správneho poriadku, čím im odňal možnosť konať pred súdom. Uviedli, že ich návrh je návrhom na začatie konania podľa § 250m ods. 1 O.s.p. t.j. podľa tretej hlavy piatej časti O.s.p. - rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti rozhodnutiam správnych orgánov podľa § 250l až 250s O.s.p. Poukázali tiež na stanovisko Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len najvyšší súd) R 21/1964. Uviedli, že správne súdnictvo v Slovenskej republike vychádza z princípu generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou (čl. 46 ods. 2 Ústavy, § 248 O.s.p.) a ani zákonom nemôže byť vylúčené preskúmavanie rozhodnutí, ktoré sa týkajú základných práv a slobôd garantovaných Ústavou alebo medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná. Poukázali na rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 116/09, III. ÚS 199/08, IV. ÚS 186/09. Podľa ich názoru je odôvodnenie napadnutého prvostupňového rozhodnutia nedostatočné a nedáva odpoveď na námietky žalobcov. Tiež uviedli, že súd bol povinný podľa § 250q ods. 1 O.s.p. nariadiť pojednávanie, ktoré však súd nenariadil, čím im tiež odňal možnosť konať pred súdom. Žalovaný sa k podanému odvolaniu žalobcov nevyjadril. Rovnopis odvolania mu bol doručený dňa 26.06.2012. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal napadnuté uznesenie krajského súdu v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní žalobcov (§ 246c ods. 1 veta prvá O.s.p., § 212 ods. 1 O.s.p.) a dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie súdu prvého stupňa potvrdí. Podľa § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p. pre riešenie otázok, ktoré nie sú priamo upravené v tejto časti, sa použijú primerane ustanovenia prvej, tretej a štvrtej časti tohto zákona. Podľa § 41 ods. 2 O.s.p. každý úkon posudzuje súd podľa jeho obsahu, aj keď je úkon nesprávne označený. Podľa § 250l ods. 1, 2 O.s.p. podľa ustanovení tejto hlavy sa postupuje v prípadoch, v ktorých zákon zveruje súdom rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutiam správnych orgánov. Pokiaľ v tejto hlave nie je ustanovené inak, použije sa primerane ustanovenie druhej hlavy s výnimkou § 250a. Podľa § 250d ods. 3 O.s.p. súd uznesením konanie zastaví, ak sa žaloba podala oneskorene, ak ju podala neoprávnená osoba, ak smeruje proti rozhodnutiu, ktoré nemôže byť predmetom preskúmavania súdom, ak žalobca neodstránil vady žaloby, ktorých odstránenie súd nariadil a ktoré bránia vecnému vybaveniu žaloby, alebo ak žalobca nie je zastúpený podľa § 250a, alebo ak žaloba bola vzatá späť (§ 250h ods. 2). Odvolanie proti uzneseniu je prípustné. Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Podľa § 18 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z.z. ak povinná osoba v lehote na vybavenie žiadosti neposkytla informácie či nevydala rozhodnutie a ani informáciu nesprístupnila, predpokladá sa, že vydala rozhodnutie, ktorým odmietla poskytnúť informáciu. Za deň doručenia rozhodnutia sa v tomto prípade považuje tretí deň od uplynutia lehoty na vybavenie žiadosti (§ 17). Podľa § 17 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. žiadosť o sprístupnenie informácií povinná osoba vybaví bez zbytočného odkladu, najneskôr do ôsmich pracovných dní odo dňa podania žiadosti alebo odo dňa odstránenia nedostatkov žiadosti podľa § 14 ods. 2 a 3 a do 15 pracovných dní, ak sa sprístupňuje informácia nevidiacej osobe v prístupnej forme podľa § 16 ods. 2 písm. a/, ak tento zákon neustanovuje inak. Podľa § 19 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. proti rozhodnutiu povinnej osoby o odmietnutí požadovanej informácie možno podať odvolanie v lehote 15 dní od doručenia rozhodnutia alebo márneho uplynutia lehoty na rozhodnutie o žiadosti podľa § 17. Odvolanie sa podáva povinnej osobe, ktorá rozhodnutie vydala alebo mala vydať. Podľa § 19 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z.z. o odvolaní proti rozhodnutiu povinnej osoby rozhoduje nadriadený povinnej osoby, ktorá vo veci rozhodla alebo mala rozhodnúť. Ak ide o rozhodnutie obecného úradu, o odvolaní rozhoduje starosta obce (primátor). Proti rozhodnutiu ústredného orgánu štátnej správy možno podať rozklad, o ktorom rozhoduje vedúci ústredného orgánu štátnej správy. Podľa § 19 ods. 4 zákona č. 211/2000 Z.z. rozhodnutie o odmietnutí žiadosti možno preskúmať v súdnom konaní podľa osobitného zákona. Podľa § 244 ods. 1 O.s.p. v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy. Podľa § 244 ods. 2 O.s.p. v správnom súdnictve preskúmavajú súdy zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov štátnej správy, orgánov územnej samosprávy, ako aj orgánov záujmovej samosprávy a ďalších právnických osôb, ako aj fyzických osôb, pokiaľ im zákon zveruje rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (ďalej len "rozhodnutie správneho orgánu"). Podľa § 247 ods. 2 O.s.p. pri rozhodnutí správneho orgánu vydaného v správnom konaní je predpokladom postupu podľa tejto hlavy, aby išlo o rozhodnutie, ktoré po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, nadobudlo právoplatnosť. Podľa § 250 ods. 4 O.s.p. pri rozhodnutí správneho orgánu vydaného v správnom konaní je žalovaným správny orgán, ktorý rozhodol v poslednom stupni. Podľa § 167 ods. 1 O.s.p. ak zákon neustanovuje inak, rozhoduje súd uznesením. Uznesením sa rozhoduje najmä o podmienkach konania, o zastavení alebo prerušení konania, o odmietnutí návrhu na začatie konania, o zmene návrhu, o späťvzatí návrhu, o zmieri, o trovách konania, ako aj o veciach, ktoré sa týkajú vedenia konania. Ak súd neodmietol návrh z procesných dôvodov alebo nerozhodol o zastavení konania podľa tohto zákona alebo osobitného predpisu, pojednávanie pripraví tak, aby bolo možné rozhodnúť o veci spravidla na jedinom pojednávaní (§ 114 ods. 1 O.s.p.). Ustanovenie § 114 ods. 1 O.s.p. obsahuje právnu úpravu prípravy pojednávania, ktorou je činnosť súdu, ktorá predchádza nariadeniu pojednávania a rozhodnutiu vo veci samej. Medzi úkony súdu, týkajúce sa prípravy pojednávania, patrí najmä skúmanie podmienok konania. Súd nie je povinný pripravovať pojednávanie, ak odmietol návrh alebo rozhodol o zastavení konania z procesných dôvodov. V prípade, ak prvostupňový súd zistí dôvod na vydanie nemeritórneho rozhodnutia, nenariaďuje pojednávanie, ale len vydá rozhodnutie bez nariadenia pojednávania. V takom prípade sa nemôže zaoberať námietkami uvedenými v žalobe. Ustanovenie § 41 ods. 2 O.s.p. predstavuje interpretačné pravidlo, ktoré umožňuje vykonať posúdenie podania tak, aby bol jeho výklad zodpovedajúci vôli tej osoby, ktorá daný úkon podáva. Každý procesný úkon sa posudzuje podľa jeho skutočného obsahu, aj keď je nesprávne označený. Súd môže postupovať podľa tohto ustanovenia, ak je z obsahu podania nad všetky pochybnosti zrejmé o aký procesný úkon v skutočnosti ide. Žalobcovia sa domáhali preskúmania zákonnosti fiktívneho rozhodnutia vydaného žalovaným. Z ustanovenia § 19 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. vyplýva, že odvolanie proti rozhodnutiu o neposkytnutí požadovanej informácie sa podáva do 15 dní od márneho uplynutia lehoty na rozhodnutie o žiadosti. Odvolanie sa podáva tomu subjektu, ktorý mal rozhodnutie vydať. Z § 19 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z.z. vyplýva, že ak ide o rozhodnutie obecného úradu, o odvolaní rozhoduje starosta obce. Zákon č. 211/2000 Z.z. jednoznačným spôsobom stanovuje postup pri preskúmavaní fiktívnych rozhodnutí o neposkytnutí požadovaných informácií, stanovuje v akej lehote sa podáva, komu sa odvolanie podáva a kto je povinný o odvolaní rozhodnúť. Nakoľko štátne orgány môžu konať len na základe ústavy v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon, prvostupňový súd nemal inú možnosť, ako rozhodnúť o zastavení konania a postúpení veci orgánu oprávnenému vo veci konať a rozhodnúť. Súdy v správnom súdnictve rozhodujú až po vyčerpaní všetkých riadnych opravných prostriedkoch, ktoré sú proti konkrétnemu administratívnemu rozhodnutiu prípustné. Žalobcovia napadli prvostupňové fiktívne rozhodnutie správneho orgánu, proti ktorému je prípustné odvolanie podľa § 19 zákona č. 211/2000 Z.z., preto súdy nemajú právomoc napadnuté prvostupňové rozhodnutie v rámci správneho súdnictva preskúmavať. Žalobcovia uviedli, že podali opravný prostriedok proti prvostupňovému fiktívnemu rozhodnutiu správneho orgánu podľa § 250l až 250s O.s.p. a v zmysle § 19 ods. 4 zákona č. 211/2000 Z.z. Všetky ustanovenia právnych predpisov je potrebné vykladať v ich vzájomnej súvislosti, ustanovenie § 19 ods. 4 zákona č. 211/2000 Z.z. je systematicky zaradené pod ustanovenia, ktoré upravujú podávanie a rozhodovanie o odvolaniach proti prvostupňovým rozhodnutiam správnych orgánov. Súdnemu preskúmaniu v rámci správneho súdnictva podľa druhej hlavy piatej časti podliehajú druhostupňové rozhodnutia správnych orgánov. Žalobcovia sa domáhajú preskúmania zákonnosti napadnutých fiktívnych rozhodnutí postupom podľa tretej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (preskúmavanie neprávoplatných rozhodnutí správnych orgánov). Len pre úplnosť senát odvolacieho súdu dodáva, že súdy rozhodujú o opravných prostriedkoch proti správnym rozhodnutiam v prípadoch, ak to stanovuje osobitný zákon (§ 250l ods. 1 veta prvá O.s.p.). Ide o princíp tzv. pozitívnej enumerácie na rozdiel od konania podľa druhej hlavy piatej časti O.s.p., kde súdy rozhodujú na základe generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou. V prejednávanom prípade zákon nestanovil, že by bolo možné predmetné rozhodnutie preskúmať postupom podľa tretej hlavy piatej časti O.s.p. Zákon č. 211/2000 Z.z. stanovil, že prvostupňové rozhodnutia o odmietnutí poskytnutia požadovaných informácií preskúmava nadriadený orgán povinnej osoby, v tomto prípade je na rozhodnutie o odvolaní príslušný starosta Obce Veľký Cetín. Až následne jeho druhostupňové administratívne rozhodnutie bude možné preskúmať súdom postupom podľa druhej hlavy piatej časti O.s.p. (konanie o žalobách proti právoplatným rozhodnutiam správnych orgánov). Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojej konštantnej judikatúre uviedol, že právo na spravodlivý súdny proces neznamená nárok na to, aby bol účastník konania pred všeobecným súdom úspešný, teda aby bolo rozhodnuté v súlade s jeho požiadavkami, resp. s jeho právnymi názormi. Z opačného pohľadu možno povedať, že neúspech v súdnom konaní nemožno považovať za porušenie základného práva. Je v právomoci všeobecných súdov vykladať a aplikovať zákony (I. ÚS 19/02, I. ÚS 50/04, I. ÚS 59/04). Podľa § 103 O.s.p. kedykoľvek za konania prihliada súd na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže konať vo veci (podmienky konania). Podľa § 104 ods. 1 O.s.p. ak ide o taký nedostatok podmienky konania, ktorý nemožno odstrániť, súd konanie zastaví. Ak vec nespadá do právomoci súdov alebo ak má predchádzať iné konanie, súd postúpi vec po právoplatnosti uznesenia o zastavení konania príslušnému orgánu; právne účinky spojené s podaním návrhu na začatie konania zostávajú pritom zachované. Prvostupňový súd správne uviedol, že žalobcovia nepodali opravný prostriedok orgánu, ktorý by bol príslušný rozhodovať v odvolacom konaní. O odvolaní proti rozhodnutiu povinnej osoby rozhoduje nadriadený povinnej osoby, v tomto prípade o ňom má rozhodnúť starosta Obce Veľký Cetín. Vzhľadom na ustanovenia § 19 ods. 1, 2 zákona č. 211/2000 Z.z. súd nemá právomoc rozhodovať o podanom odvolaní (opravnom prostriedku) žalobcov. Prvostupňový súd správne postupom podľa § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p. v spojení s § 104 ods. 1 O.s.p. predmetné konanie zastavil a vec postúpil príslušnému orgánu na konanie a rozhodnutie vo veci. Vzhľadom na to, že osobitný zákon (zákon č. 211/2000 Z.z.) jednoznačným spôsobom stanovil lehoty na podanie odvolania proti fiktívnemu prvostupňovému rozhodnutiu (§ 19 ods. 1 veta prvá zákona č. 211/2000 Z.z.), ďalej jednoznačným spôsobom stanovil komu sa má odvolanie podať (§ 19 ods. 1 veta druhá zákona č. 211/2000 Z.z.) a kto o podanom odvolaní rozhoduje (§ 19 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z.z.) konanie o podanom opravnom prostriedku žalobcov nespadá do právomoci súdov a konaniu na súde má predchádzať iné konanie (§ 104 ods. 1 O.s.p.). S poukazom na uvedené ustanovenia zákonov prvostupňový súd postupoval správne, keď konanie vo veci preskúmania napadnutého fiktívneho rozhodnutia zastavil a súčasne rozhodol o postúpení veci odvolaciemu správnemu orgánu, pretože konaniu o preskúmanie zákonnosti administratívnych rozhodnutí predchádza konanie na správnom orgáne v prvom, ako aj v druhom stupni podľa zákona č. 211/2000 Z.z. Po vydaní druhostupňového rozhodnutia správnym orgánom, prípadne fiktívneho druhostupňového rozhodnutia, bude mať správny súd právomoc preskúmať takého druhostupňové rozhodnutie správneho orgánu v režime druhej hlavy piatej časti O.s.p. Účastníkom konania teda žiadnym spôsobom nebola odňatá možnosť konať pred súdom a takéto administratívne rozhodnutie tiež nebolo žiadnym spôsobom vylúčené zo súdneho prieskumu. Senát odvolacieho súdu upozorňuje na to, že súdy skúmajú svoju právomoc skôr, ako začnú vo veci konať a ich právomoc na konanie musí byť v právnom predpise uvedená pozitívne. Občiansky súdny poriadok a ani iný právny predpis však neobsahuje ustanovenie, podľa ktorého by súd mohol v rámci tretej hlavy piatej časti O.s.p. preskúmavať prvostupňové fiktívne rozhodnutia vydané podľa § 18 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z.z., preto nebolo možné prejednať návrh žalobcov podľa tretej hlavy piatej časti O.s.p. Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy súdy môžu konať len na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Vzhľadom na uvedené, pokiaľ súd prvého stupňa zistil, že v danej veci nemá dostatok právomoci na konanie o návrhu žalobcov v zmysle vyššie citovaných ustanovení Občianskeho súdneho poriadku, nebol oprávnený o tomto návrhu konať. Spôsobilým a do právomoci súdu patriacim bude až rozhodnutie vydané v administratívnom druhostupňovom konaní. Z uvedených dôvodov odvolací súd napadnuté uznesenie krajského súdu podľa § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p., § 250ja ods. 3 veta druhá O.s.p. v spojení s § 219 ods. 1, 2 O.s.p. potvrdil. O náhrade trov odvolacieho konania rozhodol odvolací súd podľa § 224 ods. 1 O.s.p. v spojení s § 250k ods. 1 O.s.p. a žalobcom 1, 2 trovy odvolacieho konania nepriznal, keďže v odvolacom konaní nemali úspech. Senát rozhodol pomerom hlasov 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení účinnom od 01. mája 2011). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný