Text rozhodnutia
Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI:
Správny súd v Bratislave TT-20S/39/2023 2023200095 25. 04. 2024 Mgr. Monika Hrašnová ECLI:SK:SpSBA:2024:2023200095.2
ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY TT-20S/39/2023 Správny súd v Bratislave v senáte zloženom z predsedníčky senátu Mgr. Moniky Hrašnovej a členiek senátu JUDr. Michaely Machovej, Ph.D. (spravodajkyňa) a JUDr. Ingridy Hudecovej, v právnej veci žalobcu: Žilinský samosprávny kraj, so sídlom Komenského 48, 011 09 Žilina, IČO: 37 808 427, zastúpeného: Krivak & Co, s. r. o., so sídlom Gajova 13, 810 00 Bratislava, IČO: 36 863 475, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, so sídlom Ružová Dolina 10, 821 09 Bratislava, IČO: 31 797 903, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 4564-P/2023 zo dňa 24.03.2023, takto rozhodol: TT-20S/39/2023 I. Súd návrh žalobcu na spojenie vecí vedených pod sp. zn. TT-14S/43/2023 a sp. zn. TT-20S/39/2023 zamieta. II. Súd návrh žalobcu na prerušenie konania podľa § 100 ods. 1 písm. c) Správneho súdneho poriadku zamieta. III. Súd rozhodnutie predsedu Úradu pre verejné obstarávanie č. 4564-P/2023 zo dňa 24.03.2023 a rozhodnutie Úradu pre verejné obstarávanie č. 13719-3000/2022 zo dňa 08.12.2022 z r u š u j e a vec v r a c i a žalovanému na ďalšie konanie. IV. Súd p r i z n á v a žalobcovi právo na úplnú náhradu trov konania. odôvodnenie: I. Priebeh administratívneho konania a dôvody napadnutého rozhodnutia 1. Žalovaný vydal v konaní o preskúmanie úkonov verejného obstarávateľa - žalobcu - po uzavretí zmluvy z vlastného podnetu pri zadávaní zákazky na poskytnutie služieb s názvom predmetu zákazky „Obstaranie dopravcu pre poskytovanie služieb prímestskej autobusovej dopravy vo verejnom záujme pre ŽSK v rámci regiónov Orava na obdobie rokov 2020-2022“, postupom priameho rokovacieho konania podľa § 81 písm. c) zákona č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v relevantnom znení (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“), rozhodnutie č. 16271-6000/2019-OD/27 zo dňa 18.05.2022 (ďalej len „rozhodnutie o porušení 1“), ktorým konštatoval porušenie § 10 ods. 1 v spojení s § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní žalobcom, keď kontrolovaný žalobca neoprávnene postupoval priamym rokovacím konaním podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní a uzatvoril zmluvu o službách prímestskej autobusovej dopravy vo verejnom záujme v dopravnom regióne Orava z 29.11.2019 so spoločnosťou ARRIVA Liorbus, a.s., a teda sa vyhol
povinnosti uzavrieť predmetnú zmluvu spôsobom, resp. postupom podľa ustanovení zákona o verejnom obstarávaní, pričom uvedené porušenia zákona mali vplyv na výsledok verejného obstarávania. 2. Rada žalovaného rozhodovala o odvolaní žalobcu proti rozhodnutiu o porušení 1 a rozhodnutím č. 8127-9000/2022 zo dňa 25.07.2022 (ďalej len „rozhodnutie o porušení 2“ a spolu s rozhodnutím o porušení 1 aj ako „rozhodnutia o porušení“) zamietla odvolanie žalobcu a rozhodnutie o porušení 1 potvrdila. 3. Rozhodnutím žalovaného č. 13719-3000/2022 zo dňa 08.12.2022 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) bola žalobcovi uložená pokuta vo výške 764 496,83 Eur podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní za to, že „účastník konania zadal zákazku na predmet „Obstaranie dopravcu pre poskytovanie služieb prímestskej autobusovej dopravy vo verejnom záujme pre ŽSK v rámci regiónov Orava na obdobie rokov 2020-2022“ postupom priameho rokovacieho konania bez preukázania splnenia podmienok na jeho použitie podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, ku ktorej bolo oznámenie o dobrovoľnej transparentnosti ex ante zverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie č. S 222/2019 dňa 18.11.2019 pod č. 545494 a vo Vestníku verejného obstarávania č. 236/2019 dňa 19.11.2019 pod značkou 33762-DES, pričom výsledkom tohto postupu účastníka konania bolo uzatvorenie Zmluvy o službách prímestskej autobusovej dopravy vo verejnom záujme v dopravnom regióne Orava č. ŽSK 1054/2019/OD zo dňa 29.11.2019 so spoločnosťou ARRIVA Liorbus, a.s., Bystrická cesta 62, 034 01 Ružomberok, IČO: 36 403 431, čím sa účastník konania vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu podľa zákona o verejnom obstarávaní, spôsobom alebo postupom ustanoveným zákonom o verejnom obstarávaní.“ 4. Na podklade žalobcom podaného rozkladu predseda žalovaného rozhodoval v rozkladovom konaní a vydal druhostupňové rozhodnutie žalovaného č. 4564-P/2023 zo dňa 24.03.2023, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 08.04.2024 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktorým predseda žalovaného rozklad žalobcu z 22.12.2022 zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil. Žalovaný v napadnutom rozhodnutí uviedol, že prvostupňové rozhodnutie považuje za zákonné, náležite a dostatočne odôvodnené, vychádzajúce zo spoľahlivo zisteného skutkového stavu. 5. Žalovaný sa v napadnutom rozhodnutí s odvolacími námietkami vysporiadal tak, že k uplynutiu prekluzívnej lehoty na začatie konania o uloženie pokuty nedošlo, pretože toto bolo začaté v súlade s lehotou ustanovenou v § 182 ods. 6 druhá veta zákona o verejnom obstarávaní, keďže žalovaný dospel k zisteniu o porušení zákona žalobcom práve v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzatvorení zmluvy. Žalovaný nemal pochybnosti o správnosti a presnosti špecifikácie skutku, pre ktorý prvostupňový správny orgán začal toto správne konanie, pričom vylúčil akúkoľvek zameniteľnosť s inou skutkovou podstatou iného správneho deliktu. V prípade argumentácie žalobcu ohľadom zmätočnosti aplikácie konkrétneho znenia zákona o verejnom obstarávaní žalovaný uviedol, že dikcia § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní je už niekoľko rokov nemenná, teda ide o totožné vymedzenie správneho deliktu v čase jeho spáchania, ako aj v čase rozhodovania prvostupňovým správnym orgánom. Absencia odlišnej právnej úpravy vylučuje možnosť zameniteľnosti či inej formy zmätočnosti výroku napadnutého rozhodnutia tak, ako namietal žalobca. II. Správna žaloba 6. Žalobca sa žalobou zo dňa 18.05.2023, doručenou Krajskému súdu v Trnave toho istého dňa, domáhal preskúmania zákonnosti a zrušenia napadnutého rozhodnutia, a to spolu s preskúmaním a zrušením prvostupňového rozhodnutia a rozhodnutí o porušení. Žalobca považoval napadnuté rozhodnutia za hrubo nezákonné, s extrémnym množstvom vád, tak procesných, ako aj hmotnoprávnych. 7. Žalobca v súlade s § 27 ods. 1 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v relevantnom znení (ďalej len „SSP“ alebo „Správny súdny poriadok“) navrhol, aby súd preskúmal aj zákonnosť rozhodnutí o porušení, pretože na podklade týchto rozhodnutí začal žalovaný následné konanie o uložení pokuty a boli pre správny orgán záväzné. Tieto rozhodnutia o porušení nemali byť nikdy vydané, pretože konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy bolo žalovaným účelovo začaté, až po uplynutí prekluzívnej lehoty na začatie konania o uložení pokuty, a nemohli efektívne viesť k žiadnemu právne významnému výsledku.
8. Žalobca v žalobe predniesol návrh na spojenie vecí na spoločné konanie, a to predmetnej veci (týkajúcej sa regiónu Orava) spolu s konaním vedenom na tunajšom súde pod sp. zn. TT-14S/43/2023, v ktorom je predmetom posúdenie zákonnosti rozhodnutia žalovaného o pokute vo výške 2 846 380,10 Eur uloženej za rovnaké porušenie (týkajúcej sa regiónov Kysuce, Horné Považie a Turiec), keďže ide o takmer identické veci, aj rozhodnutia. 9. Zároveň žalobca v žalobe navrhol prerušenie konania a podanie prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor EÚ“) týkajúcich sa podstatného určenia podmienok priameho rokovacieho konania a vplyvu na výsledok verejného obstarávania, a to aj vzhľadom na argument žalobcu o potrebe eurokonformného výkladu § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, pričom judikatúra Súdneho dvora EÚ k právnemu základu - čl. 32 ods. 2 písm. c) smernice 2014/24/EÚ - prakticky neexistuje (judikatúra použitá žalovaným je k predchádzajúcim zneniam smernice). A teda žalobca navrhoval položenie prejudiciálnych otázok v tomto znení: „1. Je potrebné existenciu mimoriadnej naliehavosti podľa článku 32 ods. 2 písm. c) smernice 2014/24/EÚ vykladať v tom zmysle, že môže byť tvorená niekoľkými (viacerými) nepredvídateľnými udalosťami, vrátane kolúzneho správania sa uchádzačov vo verejnom obstarávaní, zneužívaním opravných prostriedkov, obštrukčným konaním, a oneskoreným konaním dohľadového orgánu, pričom služby (prímestskej autobusovej dopravy) je verejný obstarávateľ povinný zo zákona obstarávať a nepretržite poskytovať? 2. Je nutné vykladať článok 32 ods. 2 písm. c) smernice 2014/24/EÚ v spojení s odôvodnením č. 50 preambuly smernice takým spôsobom, že každé použitie priameho rokovacieho konania podľa tohto ustanovenia má vždy negatívny dopad na hospodársku súťaž a dohľadový orgán nie je povinný sa zaoberať konkrétnymi okolnosťami verejného obstarávania?“ Žalobca dodal, že žalovaný nezohľadnil právne významnú skutočnosť, že zabezpečovanie služieb prímestskej autobusovej dopravy je kogentnou povinnosťou verejného obstarávateľa, pričom pri preukazovaní časovej tiesne, na rozdiel od iných zákaziek, nemohol za žiadnych okolností ani predĺžiť existujúce desaťročné zmluvy podľa článku 4 ods. 4 a čl. 8 ods. 3 nariadenia č. 1370/2007. 10. Žalobca k základným skutočnostiam/ skutkovej stránke veci uviedol, že v rozhodnom čase vtedy platné zmluvy s dopravcami končili 30.11.2019 a od 01.12.2019 potreboval mať uzavretú zmluvu s novými vysúťaženými dopravcami, keďže žalobca ako samosprávny kraj má povinnosť zabezpečovať na svojom území prímestskú autobusovú dopravu. Žalobca dva roky pred uplynutím platnosti zmlúv, čo je v dostatočnom časovom predstihu, začal pripravovať verejné obstarávanie, pričom s cieľom podporiť čo najširšiu hospodársku súťaž rozdelil obsluhované územie na 5 samostatných regiónov (Orava, Liptov, Kysuce, Horné Považie, Turiec). Na základe výsledkov prípravných trhových konzultácií žalobca postupne v roku 2019 vyhlásil tri verejné súťaže na poskytovanie služieb prímestskej autobusovej dopravy na obdobie rokov 2020-2021: dňa 07.02.2019 pre regióny Kysuce a Orava, dňa 17.06.2019 samostatne pre región Liptov a samostatne pre regióny Turiec a Horné Považie. Verejná súťaž pre región Liptov bola úspešne ukončená uzavretím zmluvy. Verejná súťaž pre regióny Turiec a Horné Považie bola ukončená z dôvodov, že vo verejnej súťaži nebola predložená žiadna ponuka. Verejnú súťaž pre regióny Kysuce a Orava bol žalobca nútený zrušiť, pretože sa kvôli predbežnému opatreniu žalovaného, nekonaniu žalovaného v primeraných lehotách a napádaniu verejnej súťaže prepojenými dopravcami dostal do časovej tiesne, kedy hrozilo, že od 01.12.2019 nebude zabezpečená prímestská autobusová doprava v kraji. Následne uskutočnil žalobca priame rokovacie konanie pre región Orava a priame rokovacie konanie pre regióny Kysuce, Horné Považie a Turiec. 11. Žalobca teda vyhlásil verejnú súťaž na obstaranie dopravcu pre regióny Kysuce a Orava cca 10 mesiacov pred skončením vtedy platnej zmluvy, ergo včas. Vyhlásenú verejnú súťaž sa snažil zmariť vtedy aktuálny dopravca v regióne Kysuce SAD Žilina, ktorý s prepojeným dopravcom SAD Trenčín torpédovali verejnú súťaž, podávali zhodné žiadosti o nápravu, ktoré žalobca zamietol, následne podali námietky, o ktorých rozhodoval žalovaný. Žalovaný dňa 03.04.2019 vydal bezdôvodne rozhodnutie o predbežnom opatrení a zastavil tým pokračovanie vo verejnom obstarávaní, pričom o námietkach rozhodol žalovaný až dňa 03.06.2019 a druhostupňový orgán žalovaného nerozhodol ani po troch mesiacoch od začatia odvolacieho konania, pričom bežná lehota bola 45 dní, a keďže nebolo možné sa spoliehať na vydanie rozhodnutia, preto žalobca dňa 27.09.2019 verejné obstarávanie zrušil, pretože sa dostal do časovej tiesne a hrozilo, že by verejnú dopravu od 01.12.2019 nevedel zabezpečiť.
12. Čo sa týka regiónov Turiec a horné Považie, v tomto prípade bola vyhlásená verejná súťaž cca 5, 5 mesiaca pred skončením vtedy platnej zmluvy. Z dôvodu, že v lehote na predkladanie ponúk nepredložil ponuku žiaden uchádzač, žalobca verejnú súťaž rozhodnutím z 31.07.2019 zrušil, a následne pokračoval v obstarávaní zákazky priamym rokovacím konaním s tým, že prizval všetky hospodárske subjekty, ktoré sa zúčastnili na prípravných trhových konzultáciách. Subjekty SAD Žilina a SAD Trenčín však odmietli rokovať až do právoplatného rozhodnutia žalovaného o námietkach vo verejnom obstarávaní pre regióny Kysuce, Orava (ktoré nebolo vydané ani na konci septembra 2019), pretože mali pochybnosti voči legálnosti konania - verejného obstarávania. 13. Následne uskutočnil žalobca priame rokovacie konanie pre všetky štyri regióny tak, že dňa 16.10.2019 zverejnil verejnú výzvu v systéme Josephine, pričom záujem o regióny Kysuce, Horné Považie a Turiec prejavil len aktuálny dopravca v regióne SAD Žilina, a.s. Dňa 13.11.2019 doručil žalobca žalovanému Oznámenie o dobrovoľnej transparentnosti ex ante a následne na výzvu žalovaného dňa 16.11.2019 podrobné 13-stranové zdôvodnenie zadania zákazky. Dňa 06.12.2019 odovzdal žalobca žalovanému celú dokumentáciu k zrušeným verejným súťažiam a od tohto momentu začala žalovanému plynúť jednoročná prekluzívna lehota na začatie konania o uložení pokuty. Už v tomto čase mal žalovaný dokonca predbežne právne vyhodnotené, že k porušeniu zákona došlo, a zároveň mal k dispozícii všetky podklady na to, aby si porušenie zákona ustálil a začal konanie o uložení pokuty. Žalovaný dňa 08.10.2020 požiadal žalobcu o poskytnutie informácií a odpovedanie na otázky. Žalovaný začal z vlastného podnetu oznámením z 22.02.2021 konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného - žalobcu - po uzavretí zmluvy, a nesprávne uvádzal, že nemá kompletnú dokumentáciu z verejného obstarávania (tú mal predloženú žalobcom už dňa 06.12.2019). Dňa 26.04.2021 žalovaný prerušil konanie a požiadal žalobcu o predloženie vyčíslenia výšky úhrad dopravcovi od účinnosti zmluvy až do zaslania vyčíslenia, ako aj doklady o platbách. Následne sa v konaní vyjadroval žalobca, boli predložené znalecké posudky, získavané odborné stanoviská s prerušením konania, a napokon po roku od výzvy na vyjadrenie pred rozhodnutím bolo vydané rozhodnutie o porušení 1 a následne rozhodnutie o porušení 2. Žalobca namietal, že žalovaný začal konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného dňa 22.02.2021, tzn. po uplynutí subjektívnej prekluzívnej lehoty na začatie konania o uložení pokuty, ktorá uplynula dňa 06.12.2020. Konanie o preskúmaní úkonov kontrolovaného nemalo žiaden význam, pretože nemohlo následne viesť k úspešnému konaniu o uložení pokuty. 14. Žalobca považoval napadnuté rozhodnutia za nezákonné z týchto dôvodov: i) uplynula prekluzívna lehota na začatie konania o uložení pokuty, ii) žalovaný v druhostupňovom konaní nepreskúmal prvostupňové rozhodnutie úradu o pokute v celom rozsahu a len vyvracal tvrdenia žalobcu v rozklade, iii) konanie (skutok), pre ktoré viedol žalovaný konanie o uložení pokuty a uložil pokutu, nie je správnym deliktom, iv) žalovaný výšku pokuty neurčil podľa účinného právneho predpisu, v) zmätočnosť napadnutých rozhodnutí v tom, aký právny predpis žalovaný aplikoval, vi) žalovaný nesprávne právne posúdil, že bola naplnená skutková podstata správneho deliktu, vii) porušenie absorpčnej zásady, viii) žalovaný sa nezaoberal primeranosťou sankcie, ix) napadnuté rozhodnutie o pokute nebolo podpísané predsedom žalovaného. 15. K (i) uplynutiu prekluzívnej lehoty na začatie konania o uložení pokuty žalobca uviedol, že žalovaný mal od 06.12.2019 úplne všetky informácie a podklady k tomu, aby dokázal predbežne právne zhodnotiť, či bol porušený zákon o verejnom obstarávaní, a začať konanie o uložení pokuty za správny delikt, teda subjektívna lehota na začatie konania o uložení pokuty v zmysle § 182 ods. 6 prvá veta zákona o verejnom obstarávaní mu uplynula dňa 06.12.2020. Nemôže byť racionálny spor o tom, že z týchto doručených dokumentov sa žalovaný dozvedel o všetkých skutkových okolnostiach, ktoré mu umožnili predbežne právne zhodnotiť, či došlo k porušeniu zákona. V danom posudzovanom prípade predsa žalovaný nezískal v novembri a v decembri 2019 ničím nepodložené podozrenie alebo všeobecnú informáciu o porušení zákona; získal oficiálne dokumenty, z ktorých si nielenže mal možnosť vyvodiť pravdepodobnosť spáchania skutku, ale dokonca to už ustálené mal. Namiesto toho, žalovaný rok nekonal vôbec, a následne v roku 2021 začal účelové konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy, aby sa mohol odvolávať na to, že mu subjektívna lehota neuplynula poukazujúc na § 182 ods. 6 druhá veta zákona o verejnom obstarávaní. Žalobca tiež namietal, prečo žalovaný nezačal
konanie o preskúmavanie úkonov kontrolovaného skôr, ale až s odstupom 15 mesiacov po ukončení verejného obstarávania. Na podporu svojich tvrdení poukázal na závery z rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžfk/76/2017 zo dňa 26.02.2019. 16. Ohľadom (ii) námietky, že žalovaný v druhostupňovom konaní nepreskúmal prvostupňové rozhodnutie úradu o pokute v celom rozsahu, ale len vyvracal tvrdenia žalobcu v rozklade, žalobca poukázal na § 59 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v relevantnom znení, podľa ktorého odvolací orgán preskúma napadnuté rozhodnutie v celom rozsahu. 17. Žalobca taktiež namietal, že (iii) skutok, pre ktorý viedol žalovaný konanie o uložení pokuty, nie je správnym deliktom, pretože z vymedzeného skutku vyplýva, že žalovaný uložil pokutu za to, že žalobca zadal zákazku postupom priameho rokovacieho konania bez toho, aby preukázal splnenie podmienok na jeho použitie, nie za to, že neboli splnené podmienky na zaradenie priameho rokovacieho konania ani za to, že žalobca sa vyhol správnemu zákonnému postupu - verejnej súťaži. Zákon o verejnom obstarávaní neupravuje ako správny delikt konanie spočívajúce v tom, že verejný obstarávateľ nepreukázal splnenie podmienok pre použitie priameho rokovacieho konania, čo znamená, že konanie žalobcu, za ktoré mu žalovaný uložil pokutu, nie je správnym deliktom. 18. Neurčenie výšky pokuty podľa účinného právneho predpisu (iv) žalobca dôvodil tým, že trestnosť činu a trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase spáchania skutku, t. j. v danom prípade to znamenalo, uplatniť zákon o verejnom obstarávaní v znení účinnom do 30.11.2019. Z § 182 ods. 1 písm. a) a ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom do 30.11.2019 nevyplývalo, že zmluvná cena, a tým výška pokuty, sa určuje podľa zaplatených úhrad. Žalovaný pravdepodobne nesprávne aplikoval neskoršiu právnu úpravu § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom do 31.12.2022. Uvedenou námietkou sa žalovaný v napadnutom rozhodnutí vôbec nezaoberal. 19. Žalobca ďalej napádal (v) zmätočnosť rozhodnutí v tom, aký právny predpis žalovaný aplikoval. Žalovaný sa však pochybenie prvostupňového orgánu zjavne snažil napraviť výrokom svojho druhostupňového napadnutého rozhodnutia, kde už účinnosť zákona, ktorý sa mal aplikovať, explicitne uviedol, čo nie je štandardom. 20. Žalobca namietal, že (vi) žalovaný nesprávne právne posúdil, že bola naplnená skutková podstata správneho deliktu, ako aj že absentuje akákoľvek presvedčivá úvaha žalovaného, ktorá by preukazovala, že znaky skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní boli konaním žalobcu skutočne naplnené. Podľa žalobcu v napadnutých rozhodnutiach absentovalo uvedenie, aký mal byť správny zákonný postup v danom prípade, avšak sa mu žalobca vyhol, ďalej v akom časovom predstihu mal žalobca verejnú súťaž vyhlásiť, aby bola vyhlásená včas, akými úvahami dospel žalovaný k záveru, že nebola vyhlásená včas. Podľa žalobcu vyhlásenie verejnej súťaže 5,5 mesiaca pred skončením platnosti zmluvy je včas, pritom zo žiadneho právneho predpisu nevyplýva, v akom časovom predstihu má byť verejné obstarávanie vyhlásené. To, že existujú právoplatné rozhodnutia o porušení, automaticky neznamená, že je naplnená skutková podstata správneho deliktu podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní a žalovaný sa mal zaoberať tým, či je naplnená skutková podstata správneho deliktu. Podľa žalobcu z jeho strany nedošlo k porušeniu zákona a žalobca preukázal aj dodržanie všetkých zákonných podmienok podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. 21. V súvislosti s ukladaním trestov žalobca namietal (vii) porušenie absorpčnej zásady a (viii) nezaoberanie sa primeranosťou sankcie žalovaným. Žalovaný v rozpore s absorpčnou zásadou rozčlenil predmet administratívneho skúmania do dvoch samostatných konaní, čo je v rozpore s povinnosťou aplikácie absorpčnej zásady pri ukladaní trestov, ktorá vyžaduje, aby sa o viacerých súvisiacich správnych deliktoch viedlo jedno samostatné konanie. Pritom poukázal na § 182 ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov. Žalobca poukázal na to, že uložené 2 pokuty vo výške viac ako 3,6 mil. Eur za ten istý delikt v rámci toho istého verejného obstarávania jednej zákazky je drakonické, pre žalobcu s fatálnymi následkami, a žalovaný mal posudzovať výšku sankcie a prihliadať na proporcionalitu, tzv. na povahu, závažnosť, spôsob a následky porušenia povinnosti, a to v súlade s požiadavkou prísnej individualizácie sankcie.
22. Napokon žalobca namietal, že (ix) napadnuté rozhodnutie o pokute mu bolo doručené nepodpísané predsedom žalovaného, a to ani papierovo ani so zaručeným elektronickým podpisom. III. Vyjadrenia žalovaného a žalobcu, ďalší priebeh súdneho konania 23. Žalovaný vo svojom písomnom vyjadrení k žalobe zo dňa 29.09.2023 zdôraznil, že skutočnosť, že verejné obstarávanie môže byť preskúmavané úradom, je okolnosť, ktorú musí verejný obstarávateľ vziať do úvahy a zohľadniť ju pri plánovaní časového harmonogramu verejného obstarávania, obzvlášť v prípade, keď sa obstaráva nadlimitná zákazka. Žalobca nemôže svoje pochybenie v rámci plánovania pripisovať žalovanému. Lehotu 5,5 mesiaca nie je možné považovať za dostatočnú na uskutočnenie takéhoto druhu verejného obstarávania. Žalobca pritom v liste o odôvodnení vzniku časovej tiesne z 15.11.2019 sám uviedol, že na základe uskutočnených predbežných trhových konzultácií od dopravcov zistil, že nový dopravca potrebuje na nástup na plnenie na dlhodobý kontrakt aspoň 6 mesiacov od podpisu zmluvy v prípade, ak disponuje potrebnou flotilou autobusov a približne 9 až 12 mesiacov v prípade potreby zabezpečenia flotily autobusov. Žalobca sa teda sám výrazne pričinil na vzniknutej situácii, ktorá ho dostala do časovej tiesne, v dôsledku ktorej následne použil priame rokovacie konanie. Žalovaný poukázal na to, že nie je zrejmé, prečo žalobca nereflektoval na zistenia z prípravných trhových konzultácií v danom verejnom obstarávaní, a napriek vyššie uvedenému, k vyhláseniu verejného obstarávania došlo len pár mesiacov pred koncom pôvodnej zmluvy. 24. K posúdeniu uplynutia prekluzívnej lehoty na začatie konania o uložení pokuty žalovaný upriamil pozornosť na právnu úpravu druhej vety v § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní, ktorá predstavuje lex specialis k ustanoveniu prvej vety toho istého ustanovenia. Preto je dôvodné ho vykladať tým spôsobom, že v prípade, pokiaľ sa žalovaný dozvie o porušení zákona o verejnom obstarávaní v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzatvorení zmluvy, môže začať správne konanie o uložení pokuty do jedného roka od právoplatnosti rozhodnutia úradu. K námietke o nepreskúmaní prvostupňového rozhodnutia v celom rozsahu žalovaný zdôraznil, že z viacerých ustanovení napadnutého rozhodnutia jasne vyplýva, že žalovaný preskúmal prvostupňové rozhodnutie v celom rozsahu, pričom sa stotožnil s právnym posúdením v ňom uvedeným, a následne sa v odôvodnení vysporiadal s argumentáciou žalobcu uvedenou v rozklade. V súvislosti s námietkou slovnej formulácie správneho deliktu a skutku v napadnutých rozhodnutiach, žalovaný uviedol, že výrok v napadnutých rozhodnutiach plne reflektuje na vymedzenie správneho deliktu v zákone o verejnom obstarávaní, pričom je v ňom jasne a zrozumiteľne špecifikované konanie žalobcu, ktoré je v rozpore so zákonom o verejnom obstarávaní; tieto námietky žalobcu preto považoval za zavádzajúce. 25. Žalovaný v kontexte námietky o neurčení výšky pokuty podľa účinného právneho predpisu poukázal na to, že uzavreté zmluvy neobsahujú vyčíslenie presnej výšky zmluvnej ceny. Uviedol, že pri určovaní výšky pokuty tak použil § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov, podľa ktorého okrem iného, ak nebola predpokladaná hodnota určená, zmluvnou cenou sa rozumie finančná hodnota skutočne poskytnutého plnenia uhradená verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom ku dňu začatia konania o uložení pokuty. Žalovaný tak správne vychádzal z dikcie zákona, podľa ktorej v prípade, ak zmluva neobsahuje priamo vyčíslenie celkovej ceny, mal vychádzať zo skutočného plnenia uhradeného verejným obstarávateľom, pričom žalobca sám poskytol údaje, ktoré žalovaný nepovažoval za sporné. 26. K námietke o zmätočnosti rozhodnutia v tom, aký právny predpis žalovaný aplikoval, žalovaný odkázal na napadnuté rozhodnutie, v ktorom sa s uvedeným plne vysporiadal. Žalovaný sa nestotožnil s názorom, že nebola naplnená objektívna stránka, a teda skutková podstata správneho deliktu. Uviedol, že zodpovednosť je v danom prípade založená na objektívnom princípe, posudzuje sa bez ohľadu na zavinenie. Žalobca nepreukázal, že v danom prípade nastala mimoriadna udalosť spôsobená ním, ktorú nemohol predvídať. Žalovaný svojou rozhodovacou činnosťou podporuje pružné procesy verejného obstarávania, hospodársku súťaž, a to práve tým, že dohliada na zákonné použitie aj nesúťažných postupov, akým je použitie priameho rokovacieho konania. K porušeniu absorpčnej zásady a nezaoberaniu sa primeranosťou sankcií žalovaný dal do pozornosti, že keď je sankcia za porušenie stanovená fixne (percentom súčtu zmluvných cien), žalovaný nemal možnosť využiť správnu úvahu, ale musel uložiť sankciu vo výške stanovenej zákonným ustanovením (rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn 2Asan/14/2019 z 29.11.2021, rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky publikovaný v zbierke stanovísk Najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky
pod č. 1/2009). Dodal, že za predpokladu, že by žalovaný prejednal uvedené správne delikty spoločne v jednom konaní, vo výsledku by sa materiálne nič nezmenilo. S ohľadom na fixnú pokutu vo výške 5% súčtu zmluvných cien by prišlo k rovnakému právnemu následku ako v situácii, keď žalovaný viedol dve správne sankčné konania. K zaslaniu nepodpísaného napadnutého rozhodnutia uviedol, že toto bolo autorizované kvalifikovaným elektronickým podpisom v súlade so zákonom č. 305/2013 Z. z. o elektronickej podobe výkonu pôsobnosti orgánov verejnej moci a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o e-Governmente) v relevantnom znení a odkázal na predložené administratívne spisy. 27. Na základe § 3 ods. 1, ods. 3 zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov začal od 1. júna 2023 činnosť Správny súd v Bratislave a súčasne výkon súdnictva prešiel z Krajského súdu v Bratislave, Krajského súdu v Nitre a Krajského súdu v Trnave na Správny súd v Bratislave vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. júna 2023 daná právomoc správnych súdov. Predmetná vec bola preto zo zákonných dôvodov podľa predchádzajúcej vety dňa 7. júna 2023 náhodným výberom pridelená na prejednanie a rozhodnutie do senátu 5S Správneho súdu v Bratislave (ďalej len „súd“, príp. „správny súd“). 28. Uznesením Správneho súdu v Bratislave č. k. TT-20S/39/2023-181 zo dňa 27.10.2023, právoplatným dňa 31.10.2023, bol správnej žalobe žalobcu priznaný odkladný účinok s odôvodnením, že žalobcovi by inak hrozila závažná ujma súvisiaca s výškou vymáhanej sumy, ktorá by pre žalobcu mohla mať ďalekosiahle nenapraviteľné až likvidačné dôsledky, s dopadom práve na ďalšie subjekty (zamestnancov, školské, sociálne, kultúrne, verejno-prospešné zariadenia). 29. V replike zo dňa 02.01.2024 žalobca poukázal na to, že podľa § 27 ods. 1 SSP je možné preskúmať aj zákonnosť skoršieho rozhodnutia - rozhodnutí o porušení, z ktorých napadnuté rozhodnutie vychádza. K zrušeniu verejnej súťaže pre regióny Kysuce, Orava uviedol, že príčinou mimoriadnej situácie a zrušenia verejnej súťaže bolo tzv. kolúzne správanie prepojených záujemcov, ktorí torpédovali verejnú súťaž s cieľom zmariť ju, nedôvodne vydané predbežné opatrenie zo strany žalovaného, na základe ktorého až do právoplatného rozhodnutia o námietkach záujemcov nemohol žalobca pokračovať vo verejnom obstarávaní a neprimerane dlho trvajúce rozhodovanie rady žalovaného o odvolaní záujemcov. Žalobca nemohol počítať s tým, že žalovaný bezdôvodne automaticky vydá predbežné opatrenie, ani s tým, že žalovaný enormne a neprimerane dlho rozhoduje o námietkach (viac ako 6 mesiacov v oboch stupňoch). Z doby desiatich mesiacov, odkedy bolo vyhlásené verejné obstarávanie, žalovaný rozhodoval o námietkach 6,6 mesiacov. Žalobca zdôraznil, že každej z troch verejných súťaží predchádzali obligatórne zverejnené predbežné oznámenia podľa povinností vyplývajúcich z nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 aspoň rok vopred - už dňa 25.02.2018, teda už 21 mesiacov pred končiacimi zmluvami - a až následne boli vyhlásené verejné súťaže; pričom žalovaný túto skutočnosť prehliada. Verejná súťaž pre regióny Turiec a Horné Považie bola zrušená v súlade so zákonom, pretože žiadny uchádzač nepredložil ponuku, a následne bolo v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní začaté priame rokovacie konanie. Žalovaný nepredložil žiaden dôkaz o tom, že vyhlásenie verejného obstarávania 5,5 mesiaca pred skončením platnosti aktuálnych zmlúv nie je dostatočné, ide iba o jeho tvrdenia či domnienky, zároveň neuviedol, v čom mala spočívať nedostatočná príprava zo strany žalobcu či nedostatok času na prípravu ponuky uchádzačov. Žalobca ďalej k otázke posúdenia splnenia podmienok žalovaným na priame rokovacie konanie namietal reakcie žalovaného vyjadrené nesúrodým spôsobom a bez vnútornej logiky, či jeho subjektívne hodnotenia s tým, že žalovaný nedal odpoveď na to, ako mal žalobca za danej situácie postupovať a aký iný zákonný postup mal využiť. Vo vzťahu k ďalším žalobným bodom žalobca zopakoval svoju argumentáciu zo žaloby. 30. Žalovaný v duplike z 22.01.2024 uviedol, že v zmysle § 27 ods. 1 SSP je možnosť súdu, nie povinnosť, preskúmavať skôr vydané rozhodnutia o porušení, a je to ponechané na zváženie súdu. K žalobcom uvádzaným dôvodom opodstatňujúcim pristúpenie k priamemu rokovaciemu konaniu uviedol, že boli podané námietky podľa platných ustanovení zákona o verejnom obstarávaní, ktorými sa žalovaný musel zaoberať a tiež, že využil svoje zákonné právo vydať predbežné opatrenie, a rozhodnutia neboli vydané v neprimerane dlhej dobe. Žalobca ako skúsený verejný obstarávateľ pri tak rozsiahlej zákazke, o ktorej vedel vopred niekoľko rokov, mohol a mal s takýmto procesným postupom rátať. Mimoriadnou okolnosťou nie je to, že súťaž nie je dostatočne pripravená a verejný obstarávateľ tak nedostane žiadnu ponuku, resp. že záujemcovia nejakým spôsobom podmienia predloženie ponuky. Žalovaný poukázal na to, že použitie priameho rokovacieho konania posudzuje jednotlivo v každom jednom prípade, a sám vydal pre verejných obstarávateľov usmernenia aj o použití priamych rokovacích konaní v súvislosti s
pandémiou COVID 19, situáciou na Ukrajine alebo zemetrasením na východnom Slovensku, čo možno považovať za mimoriadne okolnosti vzniknuté bez zavinenia verejného obstarávateľa. V predmetnom prípade sa žalobca výrazne pričinil na vzniknutej situácii, ktorá ho dostala do časovej tiesne. Žalovaný taktiež zopakoval časť svojej argumentácie k jednotlivým žalobným bodom. IV. Relevantná právna úprava 31. Podľa § 493e SSP v aktuálnom znení, „Konania začaté a neskončené do 30. júna 2023 sa dokončia podľa tohto zákona v znení účinnom do 30. júna 2023; ustanovenie § 493f tým nie je dotknuté.“ 32. Podľa § 6 ods. 1 SSP (v znení účinnom do 30. júna 2023), „Správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom“. 33. Podľa § 194 SSP: „(1) Správnym trestaním sa na účely tohto zákona rozumie rozhodovanie orgánov verejnej správy o priestupku, správnom delikte alebo o sankcii za iné podobné protiprávne konanie. (2) Ak nie je v tejto hlave ustanovené inak, použijú sa na konanie vo veciach správneho trestania ustanovenia o konaní o všeobecnej správnej žalobe.“ 34. Podľa § 195 písm. c) a d) SSP, „Správny súd nie je vo veciach správneho trestania viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby, ak c) ide o základné zásady trestného konania podľa Trestného poriadku, ktoré je potrebné použiť na správne trestanie, d) ide o dodržanie zásad ukladania trestov podľa Trestného zákona, ktoré je potrebné použiť aj na ukladanie sankcií v rámci správneho trestania.“ 35. Podľa § 197 SSP, „Správny súd vychádza zo skutkového stavu zisteného orgánom verejnej správy, môže doplniť dokazovanie vykonané orgánom verejnej správy, a to aj na návrh účastníka konania, ktorým však nie je viazaný.“ 36. Podľa § 135 ods. 1 SSP, „Na rozhodnutie správneho súdu je rozhodujúci stav v čase právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo v čase vydania opatrenia orgánu verejnej správy.“ 37. Podľa § 191 ods. 1 písm. c) a ods. 4 SSP: „(1) Správny súd rozsudkom zruší napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy, ak c) vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia veci. (4) Ak správny súd zrušuje rozhodnutie alebo opatrenie, podľa okolností môže aj bez návrhu súčasne vysloviť, že vec sa vracia na ďalšie konanie žalovanému, prípadne orgánu verejnej správy podľa odseku 3. Ak správny súd zruší rozhodnutie alebo opatrenie, lehota na vydanie rozhodnutia alebo opatrenia v ďalšom konaní začne orgánu verejnej správy plynúť až po doručení všetkých administratívnych spisov pripojených k prejednávanej veci.“ 38. Podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom od 01.09.2019 do 30.11.2019, „Úrad uloží verejnému obstarávateľovi alebo obstarávateľovi pokutu vo výške 5% zmluvnej ceny, ak sa vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu, koncesnú zmluvu alebo rámcovú dohodu podľa tohto zákona, spôsobom alebo postupom ustanoveným týmto zákonom.“ 39. Podľa § 182 ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom od 01.09.2019 do 30.11.2019, „Za zmluvnú cenu sa na účely výpočtu výšky pokuty považuje cena určená v zmluve, v rámcovej dohode alebo v koncesnej zmluve za celý predmet zákazky. Ak sa v zmluve, v rámcovej dohode alebo v koncesnej zmluve neurčuje cena za celý predmet zákazky, zmluvnou cenou sa rozumie predpokladané množstvo určené verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom vynásobené jednotkovými cenami za celú dobu trvania zmluvy, rámcovej dohody alebo koncesnej zmluvy. Zmluvnou cenou na účely výpočtu výšky pokuty podľa odseku 2 písm. b) sa rozumie cena, o ktorú sa zvyšuje zmluvná cena určená v
pôvodnej zmluve, v pôvodnej rámcovej dohode alebo v pôvodnej koncesnej zmluve. Ak nemožno určiť zmluvnú cenu týmto spôsobom, zmluvnou cenou sa rozumie predpokladaná hodnota.“ 40. Podľa § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom od 01.09.2019 do 30.11.2019, „Konanie o uložení pokuty možno začať do jedného roka odo dňa, keď sa úrad dozvedel o porušení zákona, najneskôr do troch rokov odo dňa, keď k porušeniu došlo. Konanie o uložení pokuty za porušenie zákona, o ktorom sa úrad dozvie v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy, možno začať do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia úradu.“ 41. Podľa § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom od 01.08.2022 do 31.12.2022, „Za zmluvnú cenu sa na účely výpočtu výšky pokuty považuje cena určená v zmluve, v rámcovej dohode alebo v koncesnej zmluve za celý predmet zákazky. Ak sa v zmluve, v rámcovej dohode alebo v koncesnej zmluve neurčuje cena za celý predmet zákazky, zmluvnou cenou sa rozumie predpokladané množstvo určené verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom vynásobené jednotkovými cenami za celú dobu trvania zmluvy, rámcovej dohody alebo koncesnej zmluvy. Zmluvnou cenou na účely výpočtu výšky pokuty podľa odseku 1 písm. e) sa rozumie cena, o ktorú sa zvyšuje zmluvná cena určená v pôvodnej zmluve, v pôvodnej rámcovej dohode alebo v pôvodnej koncesnej zmluve. Ak nemožno určiť zmluvnú cenu týmto spôsobom, zmluvnou cenou sa rozumie predpokladaná hodnota. Ak nebola predpokladaná hodnota určená, zmluvnou cenou sa rozumie finančná hodnota skutočne poskytnutého plnenia uhradená verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom ku dňu začatia konania o uložení pokuty.“ 42. Podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní v znení účinnom od 01.09.2019 do 30.11.2019, „Priame rokovacie konanie môže verejný obstarávateľ použiť len vtedy, ak je splnená aspoň jedna z týchto podmienok: c) zákazka na dodanie tovaru, na uskutočnenie stavebných prác alebo na poskytnutie služby sa zadáva z dôvodu mimoriadnej udalosti nespôsobenej verejným obstarávateľom, ktorú nemohol predvídať, a vzhľadom na vzniknutú časovú tieseň nemožno uskutočniť verejnú súťaž, užšiu súťaž ani rokovacie konanie so zverejnením.“ 43. Podľa § 59 ods. 1 správneho poriadku v znení účinnom od 01.09.2018, „Odvolací orgán preskúma napadnuté rozhodnutie v celom rozsahu; ak je to nevyhnutné, doterajšie konanie doplní, prípadne zistené vady odstráni.“ 44. Podľa čl. 32 ods. 2 písm. c) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26.02.2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES, „Rokovacie konanie bez predchádzajúceho zverejnenia sa pri verejných zákazkách na uskutočnenie stavebných prác, verejných zákazkách na dodanie tovaru a verejných zákazkách na poskytnutie služieb môže použiť v týchto prípadoch: c) pokiaľ je to nevyhnutne potrebné, ak z dôvodov mimoriadnej naliehavosti v dôsledku udalostí, ktoré verejný obstarávateľ nemohol predvídať, nie je možné dodržať lehoty verejnej súťaže alebo užšej súťaže alebo rokovacieho konania. Za okolnosti použité na odôvodnenie mimoriadne naliehavých prípadov nenesie v žiadnom prípade zodpovednosť verejný obstarávateľ.“ V. Konanie na správnom súde a právne posúdenie veci súdom 45. Správny súd ako súd príslušný na konanie, po vyhodnotení, že správna žaloba je prípustná, bola podaná včas (§ 181 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 178 ods. 1 SSP, § 49 ods. 2 písm. b/ SSP), obsahovala zákonom stanovené náležitosti (§ 57, § 182 SSP), po oboznámení sa s obsahom spisového materiálu a administratívneho spisu, preskúmal v medziach žalobného návrhu a podstatných žalobných bodov napadnuté rozhodnutia, ako aj postup predchádzajúci ich vydaniu, zohľadňujúc § 195 SSP, vychádzajúc zo stavu existujúceho v čase právoplatnosti rozhodnutia (§ 135 ods. 1 SSP) a zo skutkového stavu zisteného orgánom verejnej správy (§ 197 SSP), za splnenia procesných podmienok (§ 107 ods. 1 písm. a/ SSP) vec prejednal dňa 25.04.2024 na pojednávaní, a po preskúmaní veci dospel k záveru, že žaloba je dôvodná. 46. Žalobca na pojednávaní dňa 25.04.2024 zotrval na dôvodoch a petite žaloby a uviedol, že sa pridržiava svojej argumentácie uvedenej v žalobe a vyjadrení, podaných v tomto súdnom konaní.
47. Žalovaný na pojednávaní uviedol, že sa plne pridržiava svojich písomných vyjadrení v tomto súdnom konaní. Žalovaný mal za to, že konaním žalobcu došlo k naplneniu skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní, za ktorý žalovaný zákonne uložil pokutu. 48. Predmetom konania pred správnym súdom bolo preskúmať napadnuté rozhodnutie žalovaného, ako aj postup predchádzajúci jeho vydaniu, a to v medziach žalobných bodov a v prípadoch podľa § 195 SSP aj nad ich rámec, v rámci ktorých žalobca primárne napádal uplynutie prekluzívnej lehoty na začatie konania o uložení pokuty, že skutok nie je správnym deliktom, že skutková podstata správneho deliktu nebola naplnená, výšku pokuty, ktorá nebola určená podľa účinného právneho predpisu, porušenie absorpčnej zásady pri ukladaní sankcie, ako aj nezaoberanie sa primeranosťou sankcie. Žalobca navrhoval zrušiť napadnuté rozhodnutia a rozhodnutia o porušení, nenavrhoval zmeniť alebo upustiť od sankcie, preto nie sú dané predpoklady na postup podľa § 198 SSP o sankčnej moderácii, ktoré však v danom prípade nie sú dané ani s prihliadnutím na § 198 ods. 2 SSP. 49. Správny súd v prvom rade vychádzal z najpodstatnejšieho žalobného dôvodu, ktorý vyhodnotil ako dôvodný a ktorý by bol zohľadniteľný, aj pokiaľ by nebol uvedený v žalobe, na ktorý teda súd prihliada ex offo, a týka sa skutočnosti, že z obsahu napadnutých rozhodnutí vyplýva, že pokuta bola uložená podľa neúčinného právneho predpisu. Z odôvodnenia prvostupňového rozhodnutia vyplýva, že pri výpočte sumy ukladanej pokuty orgán verejnej správy vychádzal z ustanovenia § 182 ods. 1 písm. a) v spojení s ustanovením § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní, podľa ktorých vypočítal pokutu vo výške 5 % zmluvnej ceny z celkového vyčíslenia úhrad za služby, ktoré žalobca zaplatil na základe predmetnej zmluvy od jej uzatvorenia do začatia konania o uložení pokuty, a ktorú mu žalobca oznámil na podklade jeho výzvy. Na jednej strane sa pri prvej časti spôsobu výpočtu pokuty javí, že je určená fixne percentom, čo je pravdou, avšak vzhľadom na možnosť určenia zmluvnej ceny, to celkom fixné nie je. V čase spáchania skutku - uzavretia predmetnej zmluvy priamym rokovacím konaním (29.11.2019) - bol upravený postup, ako má žalovaný postupovať pri ukladaní takýchto pokút pri výpočte zmluvnej ceny, v odseku 1 a odseku 5 (nie odseku 6) citovaného ustanovenia § 182 zákona o verejnom obstarávaní. Výpočet zmluvnej ceny bol v čase spáchania skutku upravený v § 182 ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní a v poslednej vete bolo ako posledná možnosť jej výpočtu stanovené, že „ak nemožno určiť zmluvnú cenu týmto spôsobom, zmluvnou cenou sa rozumie predpokladaná hodnota“. Teda v čase spáchania skutku bolo ohľadom výpočtu zmluvnej ceny, ako veličiny potrebnej pre výpočet pokuty, účinné znenie v § 182 ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní, ktoré bolo bez poslednej vety neskoršieho ustanovenia § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní (účinného v čase rozhodovania žalovaného), práve na základe ktorej žalovaný vypočítal výšku zmluvnej ceny v danom prípade. Tou vetou, na základe ktorej žalovaný vypočítal zmluvnú cenu bola veta: „Ak nebola predpokladaná hodnota určená, zmluvnou cenou sa rozumie finančná hodnota skutočne poskytnutého plnenia uhradená verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom ku dňu začatia konania o uložení pokuty.“, ktorá bola do zákona o verejnom obstarávaní zakomponovaná až od 31.03.2022. 50. Skutočnosť, že správny orgán vychádzal pri ukladaní sankcie z neúčinného právneho predpisu v čase spáchania skutku, vyplýva jednak z prvostupňového rozhodnutia, v ktorom správny orgán použitie tohto ustanovenia odseku 6 v novšom znení aplikovaného zákona o verejnom obstarávaní nevysvetlil a rovnako sa touto otázkou nezaoberal ani predseda žalovaného v rámci napadnutého druhostupňového rozhodnutia o pokute. Odhliadnuc od uvedeného, správny súd dodáva, že v administratívnom trestaní by bolo možné aplikovať priaznivejšie neskoršie znenie zákona pri určení výšky pokuty za spáchaný správny delikt v zmysle čl. 50 ods. 6 Ústavy Slovenskej republiky („Trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Neskorší zákon sa použije, ak je to pre páchateľa priaznivejšie.“) a v nadväznosti na to aj v zmysle zásady ukladania trestov upravenej v § 2 ods. 1 zákona č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon, ktorá sa premieta aj do administratívneho trestania a mala by byť aplikovaná, obzvlášť pri ukladaní trestov za správne delikty. Žalovaný však v napadnutých rozhodnutiach nevysvetlil, ako by počítal výšku pokuty, a teda jej zložku zmluvnú cenu, podľa znenia zákona účinného v čase spáchania skutku a ako by ju počítal podľa novšej právnej úpravy, ktorá nadobudla účinnosť až po spáchaní správneho deliktu, a či v prípade aplikácie neskoršieho zákona by bol výpočet zmluvnej ceny pre deliktuálne zodpovednú osobu priaznivejší. Uvedené však z obsahu odôvodnenia ani prvostupňového rozhodnutia ani napadnutého druhostupňového rozhodnutia o pokute nevyplýva. Zároveň žalovaný vo vyjadrení k žalobe pripustil a aj jasne vyjadril, že postupoval podľa § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní pri výpočte zmluvnej ceny pre účely výpočtu výšky pokuty, ergo potvrdil, že postupoval podľa neskoršieho zákona, účinného v čase rozhodovania o pokute, nie
účinného v čase spáchania skutku. Za danej situácie pri nevysvetlení, čo je pre páchateľa priaznivejšie, v zmysle uvedenej zásady ukladania trestov, ktorá sa má napr. v zmysle § 195 písm. d) SSP aplikovať aj na ukladanie sankcií v rámci správneho trestania, nemožno teda pripustiť, aby bola pokuta ukladaná podľa neúčinného zákona, ktorý bol aplikovaný v danej veci. 51. Naproti tomu, správny súd sa nestotožnil s námietkou žalobcu, že žalovanému uplynula prekluzívna lehota na začatie konania o uložení pokuty. Žalobca svoje presvedčenie o jej uplynutí staval na tom základe, že žalovaný mal od 06.12.2019 všetky podklady z verejného obstarávania a od toho času si mohol a mal urobiť predbežné právne zhodnotenie, či došlo k porušeniu zákona, a preto mu subjektívna lehota na začatie konania o uložení pokuty uplynula v zmysle § 182 ods. 6 prvá veta zákona o verejnom obstarávaní dňa 06.12.2020. Správny súd uvádza, že z ustanovenia § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní (v znení účinnom od 01.09.2019 do 30.11.2019) z prvej vety vyplýva, že orgán verejnej správy môže začať konanie o uložení pokuty do jedného roka odo dňa, keď sa dozvedel o porušení zákona (subjektívna lehota), najneskôr do troch rokov odo dňa, keď k porušeniu došlo (objektívna lehota) a v druhej vete je uvedené, že konanie o uložení pokuty za porušenie zákona, o ktorom sa žalovaný dozvie v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy, možno začať do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia úradu (subjektívna lehota). Kľúčové pre posúdenie začatia plynutia subjektívnej lehoty je v zmysle citovaného zákonného ustanovenia stanovenie momentu, kedy sa správny orgán dozvedel o porušení zákona. Za toto - deň dozvedenia sa o porušení - žalobca považuje deň odovzdania celej dokumentácie z verejného obstarávania žalovanému (kedy mal k dispozícii všetky podklady na to, aby mohol ustáliť, že došlo k porušeniu zákona o verejnom obstarávaní), s čím sa nemožno stotožniť. Pod pojmom, že sa dozvedel, je treba vnímať to, že sa dozvedel informovane, kvalifikovane, t. j. získal preukázateľnú vedomosť o nejakom konkrétnom porušení zákona. Na dozvedenie sa nestačí skutočnosť, že napr. žalovaný má k dispozícii kompletný spis z verejného obstarávania, ktorý obsahuje masu informácií spojenú s predmetným verejným obstarávaním, a že by sa bolo možné automaticky oboznámiť s danými informáciami hneď pri predložení dokumentov na takej úrovni, aby mohol dospieť k predbežnému záveru, že bol porušený zákon o verejnom obstarávaní. Po obdržaní všetkých podkladov je prirodzene potrebné vykonať prieskum dokumentov z verejného obstarávania a informácií v nich uvedených, ktorý môže zahŕňať aj zložité právne, skutkové aj výkladové otázky, teda nejde o zjavne jednoduchú vec, ktorú by v momente dňa predloženia všetkej spisovej dokumentácie bolo možné preskúmať a dospieť k jednoznačnému záveru o porušení zákona. Taktiež o kvalifikovanom dozvedení sa žalovaného nesvedčí to, ak žalovaný zaslal žalobcovi v rámci prebiehajúceho verejného obstarávania nejaké upozornenie, či uviedol informáciu, že v niektorom prípade by mohlo dôjsť k porušeniu zákona, a od toho odvodzovať, že žalovaný o porušení zákona vedel už počas priebehu verejného obstarávania. Kvalifikovaným dozvedením sa žalovaného o porušení zákona verejným obstarávateľom by mohol byť napr. nejaký protokol/ listina o zistených porušeniach, či rozhodnutie o porušeniach, ktoré by preukázateľne osvedčovali zachytenie takejto vedomosti žalovaným. Žalobca v tejto súvislosti považoval za takýto moment - odovzdanie celej dokumentácie, čo podľa súdu nemožno považovať za moment dozvedenia sa žalovaného o porušení zákona, a preto nemožno aplikovať § 182 ods. 6 prvá veta zákona o verejnom obstarávaní tak, ako argumentoval žalobca. Za kvalifikovaný moment dozvedenia sa o porušení zákona súd v tomto prípade považuje práve právoplatnosť rozhodnutí o porušení, pričom iný relevantný dokument či moment súd v tomto prípade nevzhliadol. 52. Čo sa týka samotných prekluzívnych lehôt na začatie konania o uložení pokuty uvedených v § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní, tieto boli zo strany žalovaného dodržané; vychádzajúc z predošlého odseku v podstate v oboch vetách, keďže súd ustálil ako moment dozvedenia sa právoplatnosť rozhodnutí o porušení, pričom iný moment dozvedenia sa žalovaného nebol preukázaný. Rovnako bola dodržaná aj objektívna trojročná lehota v zmysle citovaného ustanovenia prvej vety, ktorá pritom v danom čase pre druhú vetu citovaného ustanovenia nebola zákonom explicitne stanovená. Súd zároveň dodáva, že pre začatie konania o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy zákon v danom čase nestanovoval konkrétnu lehotu a túto žalobca bez opory v zákone nadväzoval na jeden rok od prevzatia dokumentácie, pričom takáto úprava nevyplýva ani z § 182 ods. 6, ani z iného ustanovenia zákona o verejnom obstarávaní. 53. Ďalej obrana žalobcu aj argumentácia žalovaného smerovala k vyriešeniu právnej otázky, či boli splnené podmienky na aplikovanie inštitútu priameho rokovacieho konania v danom verejnom obstarávaní, ktorý žalobca využil pri uzatváraní predmetnej zmluvy podľa § 81 písm. c) zákona
o verejnom obstarávaní. Zároveň s tým súvisia námietky žalobcu vo vzťahu k nenaplneniu predpokladanej skutkovej podstaty správneho deliktu a k tomu, že skutok nie je správnym deliktom. Súd z administratívneho spisu a obsahu napadnutých rozhodnutí zistil, že žalovaný v napadnutom rozhodnutí uviedol, že špecifikácia skutku je správna, presná a vylučuje akúkoľvek zameniteľnosť s inou skutkovou podstatou správneho deliktu, dodal, že použitie priameho rokovacieho konania bez splnenia podmienok je najzávažnejším porušením pravidiel verejného obstarávania. Ďalej uviedol, že bolo povinnosťou účastníka konania realizovať nevyhnutné súťažné postupy včas, nepodceniť čas potrebný na obstaranie daného predmetu zákazky, pričom v danom prípade sa žalobca dostal do časovej tiesne aj svojím vlastným pričinením, a teda nevyhlásením verejnej súťaže v dostatočnom časovom predstihu pred ukončením vtedy platnej zmluvy s poskytovateľom dopravných služieb s poukazom napr. na to, že žalobca začal postup zadávania zákazky verejnou súťažou len 5,5 mesiaca pred skončením v tom čase platnej zmluvy. Nakoľko bola časová tieseň zjavne zavinená priamo aj účastníkom konania, práve to neguje zákonné použitie priameho rokovacieho konania na uzatvorenie zmluvy o službách. Zároveň kogentný príkaz podľa § 18, § 21, § 43 písm. d) zákona č. 56/2012 Z. z. o cestnej doprave v relevantnom znení (ďalej len „zákon o cestnej doprave“) ohľadom zabezpečenia nepretržitej dopravnej obslužnosti kraja nemožno vnímať ako nepredvídateľnú mimoriadnu naliehavosť či okolnosť, s ktorou by žalobca včas nedisponoval. K rozhodnutiu rady žalovaného 35 dní po uplynutí zákonnej lehoty žalovaný uviedol, že rada žalovaného počkala na márne uplynutie lehoty na podanie námietok proti zrušeniu verejného obstarávania a potom rozhodla, čo nemožno považovať za nezákonný či žalobcu obmedzujúci postup a ani za mimoriadne naliehavú okolnosť, ktorá by odôvodňovala zvolený postup žalobcu pri uzatváraní predmetnej zmluvy. 54. V rozhodnutí o porušení 2 rada žalovaného argumentovala tým, že pri posudzovaní mimoriadnej udalosti podporne vychádza aj z ustanovení zákona č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny v znení neskorších predpisov a zákona č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov, uplatňuje eurokonformný výklad, a teda tento pojem nezužuje iba výlučne na mimoriadnu udalosť podľa zákona o civilnej ochrane, pričom sa stotožnila aj so žalobcom predloženým obsahom znaleckého posudku č. 7/2021. Ďalej uviedla, že § 21a zákona o cestnej doprave, ktorý v núdzovej situácii na zabezpečenie poskytovania dopravných služieb vo verejnom záujme umožňuje uzatvoriť zmluvu priamym zadaním na dva roky, v čase zadávania predmetnej zákazky nebol účinný. Rada žalovaného poukázala na to, že v prípade postupu podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní musia byť kumulatívne splnené tri podmienky: existencia mimoriadnej udalosti nespôsobenej verejným obstarávateľom, ktorú nemohol predvídať, časová tieseň a kauzálna väzba medzi nepredvídateľnou udalosťou a časovou tiesňou. Ďalej poukázala na to, že v zmysle rozhodovacej praxe žalovanému nemožno prípadné predĺženie procesu verejného obstarávania, či už v dôsledku vysvetľovania ponúk alebo revíznych postupov, považovať za také, ktoré by sa nedalo predpokladať a kontrolovaný s nimi musí vo fáze prípravy verejného obstarávania počítať. K nerozhodnutiu žalovaného v zákonom stanovených lehotách o námietkach súťažiteľov rada žalovaného uviedla, že rozhodla 35 dní po uplynutí zákonnej (poriadkovej) lehoty, pretože počkala na márne uplynutie lehoty na podanie námietok proti zrušeniu verejného obstarávania a tiež z dôvodu prerušenia konania za účelom vyžiadania odborných stanovísk k otázke práve v nadväznosti na zákon o cestnej doprave. Ďalej uviedla, že v danom prípade bolo potrebné posúdiť, či rozhodovanie rady bolo v danom prípade spôsobilé dostať žalobcu do časovej tiesne, ktorú nemohol predvídať, a teda či bolo mimoriadnou udalosťou v zmysle zákona o verejnom obstarávaní. Podľa rady žalovaného teda nebola splnená už prvá podmienka - existencia mimoriadnej udalosti, ani skutočnosť, že do časovej tiesne sa nedostal žalobca sám, a preto nemohla byť daná ani kauzálna väzba medzi týmito podmienkami. Poukázala na začatie postupu zadávania zákazky verejnou súťažou 10 mesiacov vopred pre regióny Orava a Kysuce a 5 a pol mesiaca vopred pre regióny Turiec a Horné Považie, v kontraste so závermi z predbežných trhových konzultácií, v ktorých dopravcovia avizovali potrebný čas na nástup na plnenie aspoň 6 mesiacov, ak disponujú potrebnou flotilou autobusov a 9-12 mesiacov v prípade potreby zabezpečenia flotily autobusov, pričom všetci záujemcovia uvažovali nastúpiť s novou flotilou autobusov. Žalobca sa tak výrazne pričinil na vzniknutej situácii, ktorá ho dostala do časovej tiesne, pričom výmena štatutára nemá vplyv na jeho zodpovednosť konať s odbornou starostlivosťou, riadne a včas v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní. Poukázala na judikatúru Súdneho dvora EÚ vo veci C-194/88, v zmysle ktorej nemôže ísť o časovú tieseň, ak verejný obstarávateľ dopredu vedel, že určité zariadenia treba v určitom momente vymeniť. Teda ani po posúdení všetkých okolností, ktoré uvádzal žalobca na podporu svojho postupu, nebolo možné dospieť k záveru, že žalobca preukázal existenciu mimoriadnej udalosti podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. Uvedené porušenia
mali podľa rady žalovaného vplyv na výsledok verejného obstarávania, čo vyplynulo aj zo zápisníc z priameho rokovacieho konania, keď žalobca bol v nevýhodnej pozícii a pod tlakom dopravcu SAD Žilina, a. s., aj vzhľadom na blížiaci sa koniec účinnosti zmlúv, a teda dopravca vyrokoval niektoré zmluvné podmienky napriek nesúhlasu žalobcu (pričom vo verejnej súťaži je to naopak a podmienky koncipuje verejný obstarávateľ), a to napríklad povinnosť kúpy 65 ks nových autobusov na leasing, ktorý by prešiel na úspešného uchádzača v nasledujúcej súťaži, či zmiernenie kontrol zo strany žalobcu a pod. Rada žalovaného teda uzavrela, že po komplexnom posúdení všetkých okolností, žalobca nepreukázal naplnenie podmienok pre oprávnené použitie postupu priameho rokovacieho konania podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. 55. Správny súd nezistil v nadväznosti na námietky žalobcu uvedené v žalobe dôvody nezákonnosti spočívajúce v posúdení nenaplnenia § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní v uvedenom napadnutom rozhodnutí ani v rozhodnutí o porušení 2, a závery žalovaného v uvedených rozhodnutiach považuje za dostatočne odôvodnené, logické, nevybočujúce z medzí príslušných zákonov. Správny súd teda nezrušil podkladové rozhodnutia o porušení, ktoré samostatne nie sú predmetom súdneho prieskumu zákonnosti, z tohto dôvodu ani nedával do výroku, že v tejto časti vo vzťahu k rozhodnutiam o porušení žalobu zamieta. Nezrušil tieto rozhodnutia o porušení z dôvodu, že ich predmetom je zákonom predpokladanou formou ustáliť a identifikovať porušenia zákona o verejnom obstarávaní pri aplikácii jedného zo spôsobov verejného obstarávania, ktorého sa pri predmetnom zadávaní zákazky žalobca dopustil. Zároveň správny súd dospel k záveru, že vo vzťahu k dôvodu, pre ktorý zrušil napadnuté rozhodnutia vo veci uloženia pokuty, nie je potrebné rušiť tieto podkladové rozhodnutia o porušení. 56. Správny súd dodáva, že v napadnutých rozhodnutiach a rozhodnutiach o porušení bola orgánom verejnej správy dôkladne a vyčerpávajúco riešená otázka, či v danom prípade boli splnené podmienky podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní na priame rokovacie konanie, pričom vychádzal z výkladu príslušných ustanovení zákona o verejnom obstarávaní a smernice Európskeho parlamentu a Rady č. 2014/18/ES z 26.02.2014 o verejnom obstarávaní (ďalej len „smernica“), a to aj s prihliadnutím na závery relevantnej už viac menej ustálenej judikatúry Súdneho dvora EÚ. Súd z administratívneho spisu a preskúmavaných rozhodnutí zistil, že v podstate došlo k situácii, kedy žalobca začal verejné obstarávanie (zadal zákazku) v nedostatočnom časovom predstihu, a to v nadväznosti na také okolnosti, ktoré nemohli nijako prispieť ku vzniku mimoriadnej udalosti nepredvídateľnej žalobcom v zmysle § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. Plynutie času, ako predvídateľná právna skutočnosť v nadväznosti na vopred známy dátum ukončenia skoršej zmluvy (resp. zánik zmluvy uplynutím času, na ktorý bola uzavretá) s dopravcom poskytujúcim služby prímestskej autobusovej dopravy vo verejnom záujme pre ŽSK pre dotknuté regióny, v nadväznosti na zákonné povinnosti žalobcu v oblasti zabezpečenia verejnej dopravy, ako aj v spojení s povinnosťou žalobcu za účelom zabezpečenia predmetnej verejnej služby viesť verejné obstarávanie podľa zákona o verejnom obstarávaní, nemožno považovať za okolnosti vyvolávajúce alebo spôsobujúce mimoriadnu udalosť, v dôsledku ktorej sa žalobca dostal do časovej tiesne, v rámci ktorej už nemohol uskutočniť verejnú súťaž, užšiu súťaž ani rokovacie konanie so zverejnením. Inými slovami, skutočnosť, že dôjde v určitom čase k ukončeniu zmluvy s dopravcom na zabezpečenie verejnej dopravy a bude potrebné a aj povinnosťou žalobcu podľa pravidiel verejného obstarávania a možností na trhu v danej oblasti poskytovania služieb (zistených v rámci uskutočnených predbežných trhových konzultácií) postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní vyhlásením verejnej súťaže za účelom zabezpečenia prímestskej autobusovej dopravy, nemôže pri obozretnom konaní žalobcu, s dostatočnou odbornou starostlivosťou dobrého hospodára spôsobiť vznik mimoriadnej udalosti s príčinným následkom časovej tiesne na vykonanie riadnej verejnej súťaže, resp. a contrario, tieto okolnosti bránia vzniku mimoriadnej udalosti, z dôvodu ktorej by mohol žalobca využiť priame rokovacie konanie ako ultima ratio v rámci prostriedkov verejného obstarávania. V predmetnom prípade pod odbornú starostlivosťou dobrého hospodára u žalobcu pri obstarávaní služieb verejnej dopravy možno podradiť aj znalosť postupov podľa zákona o verejnom obstarávaní pre účely predbežného odhadu možného trvania priebehu verejného obstarávania (bez bezdôvodnej nečinnosti úradu pre verejné obstarávanie) pri možnom využití procesných návrhov, prerušení konania a opravných prostriedkov zúčastnených uchádzačov (súťažiteľov) alebo v zmysle zákona o verejnom obstarávaní na podanie námietok oprávnených osôb. S prihliadnutím na vyššie uvedené možno v podstate prisvedčiť tomu záveru, že žalobca sa v prejednávanom prípade do časovej tiesne pri obstarávaní služby verejnej dopravy dostal sám vyhlásením verejnej súťaže v krátkom čase pred zánikom pôvodnej zmluvy o zabezpečení služieb prímestskej autobusovej dopravy vo verejnom
záujme, a teda neboli tu dané podmienky na zabezpečenie predmetnej služby postupom podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, keďže nešlo o mimoriadnu udalosť nespôsobenú žalobcom ako verejným obstarávateľom, ktorú nemohol predvídať. Ak by za daných okolností správny súd pristúpil na žalobcov výklad ustanovenia § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, tak by sa zmaril účel, ktorý je sledovaný a garantovaný smernicou a aj zákonom o verejnom obstarávaní, do ktorého je táto pretransformovaná, a to využívanie priameho rokovacieho konania len vo veľmi výnimočných prípadoch, vzhľadom na jeho škodlivý vplyv na hospodársku súťaž vo verejnom obstarávaní a na zabezpečenie čo najefektívnejšieho využitia verejných finančných prostriedkov. Využiť priame rokovacie konanie by bolo možné jedine za kumulatívneho splnenia podmienok uvedených v § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, ktorých naplnenie preukazuje obstarávateľ a musí byť zjavné, že sa nemohol nijako podieľať na tom, že by nemohol ovplyvniť alebo predpokladať vznik takejto situácie. Pokiaľ ide o pojem mimoriadna udalosť, súd sa stotožňuje so závermi oboch strán a súhlasí s tým, že sa nemožno rigorózne držať len výkladov a definícií mimoriadnej udalosti podľa zákona o civilnej ochrane obyvateľstva (zákon č. 42/1994 Z. z.), ale je možné si predstaviť aj situácie, ktoré nie sú v takomto zákone upravené alebo v zákone, na ktorý odkazuje dôvodová správa k tomuto zákonu. Avšak v tejto veci dané okolnosti prípadu nemožno podradiť pod naplnenie predpokladov podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. Bolo by to v rozpore s účelom zákona o verejnom obstarávaní, ktorým je v prvom rade chrániť transparentnú verejnú súťaž vo verejnom obstarávaní. 57. Ďalej žalobca tvrdil, že pod mimoriadnu udalosť treba subsumovať neprimerane dlhé konanie vo verejnom obstarávaní, kedy konanie o námietkach trvalo neprimerane dlho, 6,6 mesiaca. V tejto súvislosti súd uvádza, že z tohto obdobia je potrebné odrátať v zákone uvádzaných 30 dní na rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu a 45 dní na rozhodnutie odvolacieho orgánu, čo významne ukrojí z namietanej 6,6 mesačnej lehoty trvania konania o námietkach. Pri vyhlasovaní verejnej súťaže je potrebné počítať s tým, že uchádzači (súťažitelia) budú uplatňovať svoje práva na podanie námietok a opravných prostriedkov. Rovnako tak je potrebné brať do úvahy možnosť žalovaného prerušiť konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného zo zákonných dôvodov. Zároveň súd dáva do pozornosti, že zo spisu nevyplýva, že by žalobca podal žalobu o nečinnosť, alebo že by sa sťažoval na prieťahy v predmetnom konaní, alebo že by boli prieťahy alebo nečinnosť v namietanom konaní právoplatným rozhodnutím príslušného orgánu konštatované, teda že by bolo nad mieru, ktorú pripúšťa Ústava Slovenskej republiky, porušené právo žalobcu na prejednanie veci v primeranom čase. Ako uvádzal žalovaný v preskúmavaných rozhodnutiach, v ktorých celý proces konania o námietkach objasnil, v danej situácii nešlo o svojvoľné konanie žalovaného, ale o procesné situácie, ktoré je pri znalosti zákona o verejnom obstarávaní možné vo verejnom obstarávaní očakávať. Preto súd dospel k záveru, že nejde o skutočnosť, ktorú by bolo možné podradiť pod hypotézu predpokladanú ustanovením § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. Súd súhlasí so záverom žalovaného, že v tejto veci, obsahovo a odborne náročnej, nie je možné konštatovať, že v predchádzajúcom konaní o verejnom obstarávaní na predmetnú zákazku možno uznať ako okolnosť podieľajúcu sa na vzniku mimoriadnej udalosti v zmysle § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní trvanie predchádzajúceho verejného obstarávania viac ako 6,6 mesiaca pre neprimerane dlhú dobu konania o námietkach. 58. Žalobca sa ďalej domáhal odpovede od žalovaného, že akou inou zákonnou možnosťou mal v danej situácii a v danom čase v roku 2019 postupovať, keď nebolo možné využiť postup priameho rokovacieho konania a zároveň žalobcovi končili dňa 29.11.2019 uzavreté zmluvy, a aj na absencii tejto odpovede staval neodôvodnenosť a nelogickosť záverov napadnutých rozhodnutí. Správny súd sa v tejto súvislosti nestotožňuje s názorom žalobcu, že by mal žalovaný na uvedené otázky uviesť odpoveď, respektíve, že by mal žalobcovi vysvetliť, ako mal v danej situácii zákone postupovať; to nebolo úlohou žalovaného. Žalovaný posudzoval danú situáciu v danom čase a súlad postupu žalobcu s právnymi predpismi v oblasti verejného obstarávania. Žalovaný nemôže za to, v akej situácii sa ocitol žalobca, a nie je jeho úlohou za žalobcu vyriešiť jeho situáciu. Žalobca sa dostal do takej situácie, že v podstate buď by porušil povinnosti vyplývajúce zo zákon a o verejnom obstarávaní alebo z iného zákona o cestnej doprave, ktorý mu ukladá povinnosť ako samosprávnemu kraju zabezpečovať na svojom území prímestskú autobusovú dopravu. Tým, že sa žalobca rozhodol dodržať jednu z uvedených povinností, to automaticky nezmazáva porušenie iných povinností vyplývajúcich zo zákona o verejnom obstarávaní, ani za daných okolností prípadu nepredstavuje mimoriadnu udalosť v zmysle § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. Žalovaný nemôže niesť zodpovednosť za to, že žalobcovi končila v určitom čase zmluva v oblasti zabezpečenia verejnej autobusovej dopravy, a že mu vo verejnom záujme vyplývajú povinnosti aj z iných právnych predpisov, pretože bolo úlohou žalovaného zmanažovať všetky svoje úlohy a povinnosti pri
správe vecí verejných tak, aby boli dodržané platné právne predpisy. Zo záverov žalovaného jasne vyplýva, ako mal žalobca postupovať, a to v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní, a teda ktorýmkoľvek zo spôsobov, aby bola zachovaná verejná súťaž. Zjednodušene povedané, žalovaný pri vyhodnocovaní dodržania ustanovení zákona o verejnom obstarávaní nemohol brať do úvahy potrebu žalobcu mať k určitému dátumu uzavretú zmluvu na zabezpečenie prímestskej autobusovej dopravy vo verejnom záujme ako mimoriadnu udalosť alebo ako okolnosť významne sa podieľajúcu na vzniku mimoriadnej udalosti vo význame podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní; bolo plne v kompetencii a na zodpovednosti žalobcu ako aj na jeho ťarchu, aby si svoje povinnosti vyplývajúce prípadne aj z iných predpisov zabezpečil, a to zároveň aj v súlade s ostatnými právnymi predpismi, v tomto prípade so zákonom o verejnom obstarávaní, ktorého účelom je okrem zabezpečenia podmienok verejnej súťaže pri nakladaní s verejnými financiami aj zabezpečiť ich čo najefektívnejšie využitie. Vzhľadom na vyššie uvedené správny súd námietky žalobcu ohľadom nesprávneho a nezákonného vyhodnotenia podmienok na postup podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní vyhodnotil ako nedôvodné. 59. Rovnako vyhodnotil správny súd aj námietky o nenaplnení znakov skutkovej podstaty správneho deliktu, v rámci ktorých žalobca vytrhával zo skutkovej vety a právnej vety časť o nepreukázaní splnenia podmienok podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, pritom sa v nej uvádza aj to, že účastník sa tým vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu podľa zákona o verejnom obstarávaní v súlade so skutkovou podstatou správneho deliktu podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní. Okrem toho, tvrdenie žalobcu, že mu nebolo vytýkané nesplnenie podmienok na použitie postupu podľa citovaného ustanovenia, ale nepreukázanie splnenia podmienok na jeho použitie, súd považuje za neopodstatnené, účelové, v oboch prípadoch je zrejmé, čo tým žalovaný myslel a ide vo svojej podstate o to isté. Súd dospel k záveru, že žalovaný sa zaoberal aj tým, či je skutková podstata správneho deliktu podľa § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní naplnená a práveže to nebral tak, že v zmysle rozhodnutí o porušení je táto automaticky naplnená, ako to zmieňoval žalobca, ale naplnenie skutkovej podstaty správneho deliktu osobitne posudzoval v napadnutých rozhodnutiach o pokute. 60. Ďalšie námietky žalobcu ohľadom nepreskúmavania prvostupňového rozhodnutia v celom rozsahu, zmätočnosti v tom, aký právny predpis žalovaný aplikoval, či nepodpísanie napadnutého rozhodnutia predsedom žalovaného, správny súd nepovažoval za dôvodné ani podstatné. Čo sa týka námietky o nepreskúmaní prvostupňového rozhodnutia v celom rozsahu a len vyvracaní námietok z rozkladu, správny súd uvádza, že sa nezakladá na pravde; žalovaný v napadnutom rozhodnutí uvádzal konštatovania o prvostupňovom rozhodnutí a jeho záveroch celkovo, s ktorými sa plne stotožnil, a prirodzene sa zameral na podrobnejšiu argumentáciu vo vzťahu k žalobcom vytýkaným nedostatkom, čo je práve úlohou druhostupňového správneho orgánu. Účinnosť právneho predpisu je z napadnutých rozhodnutí zrejmá, žalovaný to dokonca v napadnutom rozhodnutí dovysvetlil, pričom podstatným bolo aj to, že v napadnutých vetách, v ktorých malo toto absentovať, žalovaný uviedol, že nedošlo k žiadnym zmenám v právnej úprave. Žalobca pritom ani neuviedol, ako v tomto kontexte utrpel na svojich právach, či aplikáciou ktorého nesprávneho ustanovenia zákona bol ukrátený, okrem samostatne uvádzanej námietky o použití neúčinného právneho predpisu pri ukladaní sankcie, ktorú súd vyhodnotil vyššie ako dôvodnú. Čo sa týka nepodpísania napadnutého rozhodnutia predsedom žalovaného, súd z administratívneho spisu zistil, že toto bolo predsedom elektronicky podpísané, a čo sa týka doručovania žalobcovi, žalobca svoje tvrdenie nepreukázal, pričom ide o otázku, ktorá v prípade problému v doručovaní mohla byť za súčinnosti oboch strán jednoducho v administratívnom konaní zhojená, zároveň nie je v tomto prípade takého charakteru, že by žalobcu ukrátila na jeho právach alebo právom chránených záujmoch alebo odôvodňovala zrušenie napadnutého rozhodnutia. 61. Žalobca ďalej namietal porušenie absorpčnej zásady pri ukladaní sankcie a nezaoberanie sa primeranosťou sankcie žalovaným. Čo sa týka absorpčnej zásady a v tejto súvislosti namietanému rozčleneniu predmetu administratívneho skúmania do dvoch samostatných konaní, súd uvádza, že toto nemalo vplyv na výšku ukladanej sankcie, či boli dve administratívne konania alebo by boli spojené do jedného, výška pokuty by sa v každom prípade počítala v zmysle § 182 ods. 1 písm. a) zákona o verejnom obstarávaní ako 5 % zo zmluvných cien, teda výška pokuty by bola rovnaká. Navyše, v danom prípade je v zmysle citovaného ustanovenia pokuta stanovená zákonom fixne (pevným percentom zmluvných cien), kedy správny orgán nemá možnosť využiť správnu úvahu, a teda ani správny súd v prípade splnenia zákonných podmienok použiť sankčnú moderáciu v zmysle § 198 SSP. O uvedenom svedčí aj § 182 ods. 4 zákona o verejnom obstarávaní (v znení účinnom od 01.09.2019 do 30.11.2019), v ktorom
je stanovená povinnosť prihliadnuť na povahu, závažnosť, spôsob a následky porušenia len v prípade ukladania pokuty podľa odsekov 2 a 3 tohto paragrafu, nie v prípade odseku 1, čo je tento prípad. Žalovaný teda správne uvádzal, že v danom prípade nemal možnosť využiť správnu úvahu, ale musel uložiť sankciu vo výške stanovenej zákonným ustanovením (napr. rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn 2Asan/14/2019 z 29.11.2021). Ohľadom drakonickosti uloženej pokuty a jej fatálnych následkov pre žalobcu, súd dáva do pozornosti, že sa jedná (len) o 5 % zo sumy, ktorú žalobca zaplatil zmluvnej strane, teda výška pokuty sa odvíja od hodnoty zákazky, ktorá bola v tomto prípade spolu za obe zákazky vo výške približne 72 mil. Eur, žalobca deklaroval svoj ročný rozpočet vo výške stoviek mil. Eur, teda jej výška sa s ohľadom na tieto skutočnosti nejaví pre žalobcu ako „likvidačná“, okrem toho priamym rokovacím konaním mohol žalobca vyrokovať zmluvné podmienky viacnásobne nevýhodnejšie, ako je výška pokuty. 62. Správny súd pre úplnosť uvádza, že návrhu žalobcu na spojenie vecí vedených pod sp. zn. TT-14S/43/2023 a sp. zn. TT-20S/39/2023 nevyhovel a rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku I. tohto rozsudku z dôvodu, že nejde o prípad obligatórneho spojenia vecí (§ 65 ods. 3 SSP). Zároveň z dôvodu, že v oboch uvedených konaniach sú preskúmavané iné rozhodnutia žalovaného nadväzujúce na iné zmluvy uzatvorené s inými dopravcami, súd spojenie týchto konaní nepovažoval za účelné, navyše, by mohlo dôjsť k neprehľadnosti napadnutých rozhodnutí. 63. Správny súd nevyhovel ani návrhu žalobcu na prerušenie konania podľa § 100 ods. 1 písm. c) Správneho súdneho poriadku a na podanie navrhovaných prejudiciálnych otázok k aplikácii príslušného ustanovenia relevantnej smernice Európskej únie z dôvodu, že súd mohol v otázke kumulatívneho splnenia podmienok podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní na priame rokovanie, s prihliadnutím aj na okolnosti tohto prípadu, dospieť k jednoznačnému záveru, vykladajúc tieto zákonné podmienky na dané pomery v tomto konaní za použitia znenia zákona o verejnom obstarávaní, ktorý z danej smernice vychádza, ako aj zo znenia smernice a samozrejme, aj za použitia už viac menej ustálenej judikatúry Súdneho dvora EÚ k podmienkam použitia priameho rokovacieho konania z dôvodu existencie mimoriadnej udalosti, ktorú aj žalovaný rozsiahlo uvádzal. Okrem toho prvá otázka navrhnutá žalobcom spočívala v posúdení konkrétnych okolností tohto prípadu a ich možnej subsumpcie pod dôvody mimoriadnej naliehavosti, čo prináleží primárne vnútroštátnemu súdu, ako to často uvádza aj Súdny dvor EÚ, ktorého úlohou je len výklad únijového práva, nie meritórne rozhodnúť súdne konanie. Čo sa týka druhej otázky o tom, či každé použitie priameho rokovacieho konania podľa citovaného ustanovenia má vždy negatívny dopad na hospodársku súťaž a dohľadový orgán nie je povinný sa zaoberať konkrétnymi okolnosťami verejného obstarávania, súd túto považuje za všeobecnú a irelevantnú pre toto súdne konanie, keďže takéto generálne konštatovanie o akomkoľvek/ každom použití priameho rokovacieho konania by neprinieslo žiadne nové ani podstatné skutočnosti pre danú vec. Na dôvažok, žalovaný sa argumentáciou žalobcu k osobitým okolnostiam prípadu, ktoré mali podľa názoru žalobcu odôvodňovať použitie priameho rokovania, zaoberal a v ich kontexte aj vykladal splnenie podmienok podľa § 81 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, čo však pri závere žalovaného o nesplnení zákonných podmienok na použitie inštitútu priameho rokovacieho konania v danom prípade automaticky nezakladá všeobecné výkladové pravidlo, že každé použitie priameho rokovacieho konania podľa citovaného ustanovenia má vždy negatívny dopad na hospodársku súťaž. 64. Úlohou žalovaného v ďalšom konaní bude vysporiadať sa s vyššie uvedenými nedostatkami vytýkanými správnym súdom, teda vysporiadať sa s uložením pokuty podľa zákona účinného v čase spáchania skutku tak, ako to súd rozobral v bodoch 49. a 50. tohto rozsudku. Vzhľadom k tomu, že žalovaný pri uložení pokuty (trestu) pre účely výpočtu jej výšky aplikoval ustanovenie § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní v znení, ktoré bolo účinné neskôr, ako v čase spáchania prejednávaného skutku, ktorá skutočnosť nie je medzi účastníkmi sporná, súd zrušil rozhodnutia žalovaného z dôvodu podľa § 191 ods. 1 písm. a) v spojení s ods. 3 písm. a) Správneho súdneho poriadku, pretože preskúmavané rozhodnutia boli v časti uloženia trestu vydané podľa neúčinného právneho predpisu. S prihliadnutím na možnosť správneho orgánu pri ukladaní trestu postupovať podľa zásady ukladania trestov, v zmysle ktorej neskorší zákon sa použije, ak je to pre páchateľa priaznivejšie, správny súd na zrušenie rozhodnutí žalovaného považoval za naplnený aj dôvod podľa § 191 ods. 1 písm. d) Správneho súdneho poriadku, pretože nie je z obsahu napadnutých rozhodnutí zrejmé, či sa žalovaný vôbec zaoberal otázkou aplikácie vyššie uvedenej zásady ukladania trestov a ak áno, ako vyhodnotil kritériá na jej použitie v danej veci.
65. Podľa § 191 ods. 4 SSP súd vrátil veci žalovanému na ďalšie konanie, v ktorom je žalovaný viazaný právnym názorom vysloveným správnym súdom v tomto rozsudku (§ 191 ods. 6 SSP). 66. O trovách konania rozhodol správny súd podľa § 167 ods. 1 SSP a v konaní úspešnému žalobcovi priznal nárok na náhradu trov konania v celom rozsahu. O výške tejto náhrady bude rozhodnuté podľa § 175 ods. 2 SSP samostatným uznesením po právoplatnosti rozhodnutia, ktorým sa konanie končí. 67. Tento rozsudok prijal senát Správneho súdu v Bratislave pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 SSP). Poučenie: Proti tomuto rozsudku je možné podať kasačnú sťažnosť v lehote 30 dní odo dňa doručenia rozsudku na Správny súd v Bratislave (§ 443 ods. 2 písm. a/ SSP). Zmeškanie lehoty na podanie kasačnej sťažnosti nemožno odpustiť (§ 443 ods. 5 SSP). Kasačná sťažnosť proti tomuto rozsudku má odkladný účinok (§ 446 ods. 2 písm. c/ SSP). V kasačnej sťažnosti sa musí okrem všeobecných náležitostí podania podľa § 57 SSP uviesť a) označenie napadnutého rozhodnutia, b) údaj, kedy napadnuté rozhodnutie bolo sťažovateľovi doručené, c) opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a d) návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti (§ 445 SSP). Kasačnú sťažnosť môže podať účastník konania a osoba zúčastnená na konaní podľa § 41 ods. 2 SSP, ak bolo rozhodnuté v ich neprospech (§ 442 ods. 1 SSP). Sťažovateľ musí byť v konaní o kasačnej sťažnosti zastúpený advokátom v zmysle § 449 ods. 1 SSP. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak má sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa, alebo ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d) SSP, alebo je žalovaným Centrum právnej pomoci.